GEMEENSCHAPPELIJKE VERGADERING VAN DE Commissie voor de Buitenlandse Betrekkingen VAN DE KAMER EN VAN DE COMMISSIE VOOR DE BUITENLANDSE BETREKKINGEN EN VOOR DE LANDSVERDEDIGING VAN DE SENAAT	RÉUNION COMMUNE DE LA Commission des Relations extérieures DE LA CHAMBRE ET DE LA COMMISSION DES RELATIONS EXTÉRIEURES ET DE LA DÉFENSE DU sÉNAT
van dinsdag 17 juni 2008 Voormiddag ______	du mardi 17 juin 2008 Matin ______

De vergadering wordt geopend om 10.14 uur en voorgezeten door mevrouw Marleen Temmerman, senator.

La séance est ouverte à 10.14 heures et présidée par Mme Marleen Temmerman, sénatrice.

01 Wetgeving met betrekking tot Ontwikkelingssamenwerking – evaluatie en hoorzitting met

- de heer Hubert de Milly, OESO - DAC

- de heer Dominique de Crombrugghe de Looringhe, bijzonder evaluator

- de heer Jean-Yves Standaert, Belgisch Overlevingsfonds

01 Cadre législatif de la Coopération au Développement - réflexion et audition de

- M. Hubert de Milly, OCDE - CAD

- M. Dominique de Crombrugghe de Looringhe, évaluateur spécial

- M. Jean-Yves Standaert, Fonds belge de Survie

De voorzitter: Goedemorgen, collega’s, welkom op deze hoorzitting. We hebben vandaag drie gasten. Op vraag van de sprekers werd de volgorde gewijzigd. We zullen beginnen met de heer de Crombrugghe, de speciale evaluator.

01.01 Dominique de Crombrugghe de Looringhe: Mevrouw de voorzitter, (…) volgens de wet van 25 mei 1999.

Wij zullen u vandaag de voorlopige besluiten en een aantal aanbevelingen, die naar voren komen uit de evaluatie, voorstellen. Het verslag zelf is onderweg. Wij rekenen erop dat wij tegen midden juli over een eindverslag kunnen beschikken. Dat zal dan meteen kunnen overhandigd worden, zowel aan de Kamer als aan de Senaat.

Ik heb aan de consultants die aan deze evaluatie werken gevraagd om vandaag samen met mij naar hier te komen. Het lijkt mij dan ook beter dat u de uitleg, de toelichting uit eerste hand hoort.

Wij hebben een presentatie. Er zijn hand-outs in het Frans en in het Nederlands. Ik vermoed dat die inmiddels verdeeld zijn en dat iedereen over een exemplaar beschikt. Dezelfde presentatie staat ook op het scherm.

Ik zal even de twee consultants voorstellen die voor het team hier vandaag aanwezig zijn.

Er is mevrouw Bénédicte Fonteneau van het HIVA van de KU Leuven en, omdat wij in België zijn, zal mevrouw Fonteneau, die voor het HIVA werkt, in het Frans een toelichting geven.

Aan mijn andere zijde zit mevrouw Sarah Koval van de UCL. Zij werkt op de afdeling publiek recht van de UCL en heeft dan ook voor een aantal meer specifiek juridische aspecten gezorgd. Zij zal in de presentatie ook tussenkomen wanneer het iets meer juridisch wordt.

Mevrouw de voorzitter, als u daarmee akkoord gaat, wil ik graag het woord geven aan mevrouw Fonteneau.

01.02 Bénédicte Fonteneau: Mesdames, messieurs, nous allons vous présenter ce matin ce qui constitue les premiers résultats de l'évaluation de la loi de 1999. Cette mission a été confiée par le service de l'évaluation spéciale à l'Université catholique de Louvain – département de droit public et unité de développement – et à la Katholieke Universiteit Leuven – Hoger Instituut voor de Arbeid, dont je fais partie.

Ces résultats sont provisoires. Vous savez que les chercheurs sont prudents, a fortiori dans une telle situation. Mais il est intéressant de présenter ces résultats et ces recommandations dans leur état actuel, afin de pouvoir bénéficier de vos réactions, de la même manière que nous avons pu profiter de celles de l'administration et des autres acteurs impliqués dans la coopération.

Cette présentation va essentiellement se structurer en quelques grands axes:

- rappeler brièvement l'objectif de l'évaluation sans rentrer dans les détails des termes de référence, qui pourront vous être transmis si vous le souhaitez;

- émettre quelques considérations méthodologiques;

- décrire les premiers résultats de cette évaluation et développer les conclusions et recommandations provisoires.

L'objectif de cette évaluation visait à relire la loi de manière critique, en tenant compte des développements qui se sont produits depuis 1999 tant au niveau national qu'international dans le domaine de la coopération au développement, en vue de soumettre quelques suggestions pour une éventuelle actualisation de la loi. À cette fin, nous avions formé un groupe multidisciplinaire constitué essentiellement de juristes, d'économistes et de sociologues.

Nous nous sommes réparti le travail pour l'étaler en quatre phases. La première devait établir une photographie de la loi du 25 mai 1999 dans son état juridique actuel. Ensuite, il s'agissait de recenser un ensemble de faits et d'actes qui se sont produits depuis 1999 sur un plan national et international. Nous nous sommes également livrés à un exercice d'appréciation partiel de la mise en œuvre de la loi, mais j'y reviendrai plus en détail par la suite. Enfin, comme vous le verrez dans les conclusions et recommandations, nous avons évalué si et dans quelle mesure la loi du 25 mai 1999 sur la coopération internationale devait être amendée.

En termes de sources, une étude documentaire importante a été accomplie d'un point de vue juridique et statistique. Le rapport évalue les enquêtes qui ont été menées. Les acteurs qui ont été à l'origine de la loi susnommée ainsi que ceux qui ont été impliqués directement ou indirectement dans l'exécution de celle-ci ont été interrogés.

Quels sont les principaux constats auxquels nous pouvons parvenir à ce stade-ci? Vous verrez que des différences existent entre ce qui ressort des interviews et ce qui émane des données que nous avons analysées. Dans certains cas, nous nous montrons plus affirmatifs parce qu'il s'agit de faits, tandis que dans d'autres cas, nous reprenons des opinions tantôt unanimes, tantôt divergentes.

Premier constat de cette évaluation sur l'existence même de la loi: la Belgique est l'un des rares pays, avec la Suisse et l'Autriche à notre connaissance, à disposer d'une loi sur la coopération internationale. Le fait même d'avoir une loi est apprécié positivement par l'ensemble des acteurs impliqués ou devant se soumettre à cette loi. Selon eux, cela permet de mieux fonder et encadrer les actions menées par la coopération internationale. Il y a donc unanimité pour considérer l'existence de cette loi comme positive.

Quant au contenu de la loi, il nécessite quelques remarques. À l'époque, la loi avait fait relativement peu référence aux engagements, au contexte international. La seule référence explicite concerne les critères développés par le comité d'aide au développement de l'OCDE en termes d'évaluation et d'appréciation de la pertinence, de la cohérence des actions de la coopération internationale. Il n'est pas fait mention d'autres engagements internationaux pris par la Belgique.

Ce qui est caractéristique de cette loi et qui est important pour la suite, c'est qu'elle est plus élaborée pour tout ce qui concerne les acteurs bilatéraux directs et qu'elle va moins dans les détails pour tout ce qui concerne les acteurs indirects et ONG et pour la coopération multilatérale. On remarque aussi dans cette loi qu'il n'est pas fait mention explicite d'un ensemble d'acteurs et de programmes qui sont pourtant centraux dans la coopération belge: la coopération technique belge qui a fait l'objet d'une loi précédant celle-ci, un ensemble de programmes, l'aide humanitaire ou le Fonds belge de Survie par exemple.

On remarque aussi dans cette loi qu'il n'est pas fait mention du principe de l'aide dédiée alors que l'exposé des motifs de cette loi en faisait un point important. On ne le retrouve pas explicitement dans la loi de 1999.

Qu'en est-il du champ d'application de cette loi? La loi était intitulée "loi de coopération internationale". En interrogeant les acteurs sur les raisons de cet intitulé particulier, on peut discerner un questionnement du ministre de l'époque sur la notion même de développement qui lui a fait préférer cet intitulé à celui de "coopération au développement", et par ailleurs la volonté plus ou moins explicite d'en faire une loi qui couvrirait les acteurs impliqués dans toutes les actions et contributions de la Belgique en termes de coopération internationale et donc pas uniquement en termes de coopération au développement.

Il est important de le mentionner car cela sous-entend que certains acteurs dont la coopération au développement n'est pas le premier objectif sont ou pourraient, selon les interprétations, se sentir concernés par la loi dans certains cas. Il ressort d'un certain nombre d'interviews qui ont été menées que tous ces acteurs ne se sentent pas forcément liés par cette loi ou par l'ensemble de ses principes.

J'en arrive à un autre constat important relatif au champ d'application de la loi. Ainsi, l'aide humanitaire et les prêts d'État à État ne sont pas explicitement repris dans le champ d'application de la loi.

Qu'en est-il de la mise en œuvre de cette loi? Comment celle-ci a-t-elle eu ou non un effet sur la coopération internationale?

Il faut tenir compte d'un certain nombre de considérations méthodologiques afin d'éviter que vous soyez étonnés par certains de mes propos. En effet, le "focus" réalisé est relativement réduit quant à la mise en œuvre de la loi. Cette situation est due aux contraintes de l'évaluation qui devait avoir lieu dans un temps limité afin que l'agenda politique et parlementaire puisse être plus ou moins respecté. De plus, vous devez savoir que pour mesurer l'efficacité ou l'impact de la loi, un travail considérable aurait été nécessaire, voire la réalisation de plusieurs thèses de doctorat

Sur quoi nous sommes-nous centrés? Sur l'un des principes centraux de cette loi sur la coopération internationale, à savoir le principe de concentration de l'aide bilatérale directe. Dans ce cadre, on peut voir très clairement que les acteurs à l'origine de cette loi et les acteurs qui l'ont votée, à l'époque, ont voulu mettre l'accent sur la concentration de l'aide bilatérale directe. Nous avons aussi repris quelques éléments relatifs à l'évaluation, qui était l'un des points repris dans la loi, à la coopération multilatérale et à la coopération des acteurs indirects.

La concentration était envisagée de trois manières: une concentration géographique, une concentration thématique et une concentration sectorielle pour, je le rappelle, ce qui concerne la coopération bilatérale directe.

Que ressort-il de l'appréciation de la concentration géographique?

Il ressort, tout d'abord, que l'ensemble des acteurs, c'est-à-dire les acteurs de la DGCD mais aussi les acteurs indirects pensent que ce principe de concentration géographique est positif pour les actions de la coopération belge.

Cependant, ce principe n’a pas entraîné – pour autant que cela ait pu être le cas – des résultats probants en termes de programmation, de prévisibilité de l’aide et de continuité. Même s’il y a eu concentration géographique, on constate, dans la liste des pays ou dans la manière dont les différents programmes sont négociés et gérés avec les pays, qu’il y a une relative imprévisibilité de l’aide et, dans certains cas, un manque de continuité de l’aide.

Ce qui est aussi très particulier à la concentration géographique, c’est le fait qu’on ne retrouve pas, dans la loi, une réflexion ou des mesures en termes d’"exit strategy" si l’on décide de quitter un pays. Cela explique aussi en partie pourquoi, dans les chiffres, on observe parfois des incohérences par rapport au principe. La coopération s’arrête du jour au lendemain ou bien continue de manière ad hoc, sans qu’une stratégie ne soit pensée en ce qui concerne les pays et les actions de la Belgique.

La loi prévoyait également que, pour accompagner cette concentration géographique, des notes stratégiques devaient être élaborées. Toutes ces notes, sauf cinq, ont été réalisées mais, contrairement à ce que la loi prévoyait, aucune n’a été révisée. Par ailleurs, pour ce qui est des notes "pays", c’est-à-dire des notes géographiques, tous sont d’avis qu'elles n’ont finalement pas pu remplir leur fonction; elles n’ont pas été très utiles ou n’ont pas vraiment été utilisées. Ce constat est encore plus fort aujourd’hui parce que d’autres institutions internationales, notamment, disposent de notes "pays", ce qui pose la question de la pertinence pour la Belgique de disposer de ses propres notes "pays".

Que constate-t-on dans les données en termes de concentration géographique depuis 1999? On constate effectivement que le nombre de pays partenaires a diminué et est passé de 25 à 18. Or, la note politique du ministre laisse entendre que ce nombre pourrait encore diminuer.

Tout dépend évidemment des sources que l’on utilise – que ce soient celles de la coopération belge dans une certaine logique statistique ou celles de l’OCDE parfois dans une autre logique statistique – mais si on s’y intéresse, on constate que la tendance générale est à une diminution très relative du nombre – non plus des pays partenaires – mais des pays bénéficiaires de l’aide.

L’ensemble des acteurs constate, notamment à la suite de l’analyse réalisée, que le choix des pays reste essentiellement politique. Dans la loi, des critères étaient posés auxquels les pays devaient répondre pour bénéficier de l’aide de la Belgique. On constate que ces critères n’ont pas été appliqués ou n’ont pas pu être appliqués strictement. Un des critères est celui du degré de pauvreté. Pourtant, un certain nombre de pays ne sont pas des pays à bas revenus mais à moyens revenus voire plus élevés.

Un principe de bonne gouvernance était également posé parmi les critères auxquels les pays devaient répondre. Il était clair depuis la première sélection que ce critère devait être utilisé de manière pragmatique comme critère d'exclusion dans des cas extrêmes. Mais, même selon la liste actuelle, des questions peuvent être posées quant à ce critère de bonne gouvernance.

Et puis – ce sera important en vue d'une éventuelle réforme ou d'une nouvelle mouture de cette loi –, nous avons aussi des questions sur le caractère cumulatif ou non de ces critères. Ces critères ont-ils le même poids? Un pays doit-il répondre à tous ces critères? Certains de ces critères revêtent-ils de fait plus d'importance que d'autres? Dès le moment où est décidé un ensemble de critères, nous devrions méthodologiquement disposer d'une méthode afin de les utiliser de manière cohérente.

En termes d'investissements de la Belgique selon la concentration géographique, nous constatons une concentration qui n'est que partielle. Ici aussi, les chiffres diffèrent en fonction du type de méthodologie utilisée. Cependant, dans tous les cas, le constat est que cela n'a pas mené à une concentration totale ou particulièrement importante sur les pays de concentration, mais que l'aide de la Belgique, même si l'on observe une certaine concentration, est relativement dispersée.

Cette dispersion relative est constatée pour des pays (et nous en avons des exemples d'après des chiffres récents) qui ne sont pas et n'ont jamais été considérés comme des pays partenaires: Nigeria, Irak, Cameroun, Cambodge et autres. Méthodologiquement, il existe des raisons à cela: on peut tenir compte des remises de dettes qui peuvent, selon leur prise en compte ou non, influer sur la place que ces pays occupent dans la liste. Même en tenant compte de ce facteur, il reste des pays envers lesquels demeurent des points d'interrogation.

En termes de concentration géographique, selon l'indicateur de la place de la Belgique dans le "ranking" des donneurs par pays partenaires, on observe également une montée de la Belgique au sein du top 10 de ces pays partenaires. En 1999, la Belgique était dans le top 10 de 7 pays; en 2006, elle se trouve dans le top 10 de 9 ou 11 pays selon qu'on prend ou non en compte la coopération multilatérale.

Pour autant que cet indicateur ait une valeur en soi, on observe que l'effet de cette concentration, en termes de pourcentage de l'aide apportée par la Belgique par rapport à l'ensemble des donneurs, reste très marginal, y compris dans les pays sur lesquels la Belgique concentre son aide, à savoir la région des Grands Lacs. Même dans ces pays, le poids de la Belgique reste très relatif.

En ce qui concerne les concentrations sectorielles, il était prévu dans la loi que la Belgique concentrerait principalement son aide sur cinq secteurs. On observe que, de manière générale, on accepte et on soutient le fait que la Belgique doive se concentrer sur un ensemble de secteurs limité dans lequel elle peut avoir une plus-value. Les soins de santé et l'éducation sont régulièrement cités. Au sein de ces secteurs dans lesquels la Belgique a une expertise, elle pourrait encore se spécialiser sur certaines niches. On pense, par exemple, à l'éducation de base au sein du secteur éducation et formation.

Entre-temps, depuis 1999, un ensemble d'engagements internationaux ont été élaborés. Parmi ceux-ci, on retrouve le code de conduite de l'Union européenne qui suggère aux pays – ce code n'est pas contraignant – de se concentrer sur deux secteurs par pays.

Dans les interviews que nous avons menées, on observe un consensus pour dire que ce serait une bonne chose. Par contre, il y a encore des divergences sur la manière d'aborder dans une éventuelle nouvelle loi le fait que deux secteurs doivent être privilégiés dans les partenariats.

Plusieurs questions sont posées et on se demande:

- s'il faut citer, comme la loi de 1999 le fait, un ensemble de secteurs sur lesquels la Belgique concentre son aide;

- s'il ne faut pas réaliser une liste ouverte avec des secteurs définis autrement que dans la loi de 1999 et que, selon les contextes et besoins nationaux des pays partenaires, un ou deux de ces secteurs seraient choisis;

- s'il faut préciser dans la loi des niches particulières sur lesquelles la Coopération belge concentrerait ses efforts, ce qui était fait en partie dans la loi de 1999 où on parlait des soins de santé de base;

- s'il faut ne pas mentionner de secteurs dans une nouvelle loi mais bien les définir avec les pays partenaires, en fonction de leurs priorités.

Depuis la promulgation de cette loi en 1999, et qui pour l'instant n'est opérationnalisée que de manière ad hoc, on s'interroge sur la complémentarité sectorielle des acteurs belges au sein d'un même pays, qu'il s'agisse des acteurs directs ou indirects, ce qui irait dans le sens de l'un des engagements internationaux pris par la Belgique depuis lors, à savoir celui d'une aide plus efficace comme le définit la déclaration de Paris.

Que peut-on formellement dire sur la concentration sectorielle? Des notes stratégiques étaient prévues par la loi Elles existent, mais aucune d'entre elles n'a été révisée après quatre ans, ce qui était prévu par la loi. Ici encore, la concentration sectorielle est très partielle. La Belgique et la coopération bilatérale directe agissent encore dans des secteurs non prévus par la loi. Au sein des secteurs prévus par la loi, on observe aussi – c'est particulièrement le cas pour les soins de santé primaires – que seul un petit pourcentage de l'aide belge est accordé au secteur des soins de santé primaires, alors que la loi le définit comme le secteur de concentration et qu'une grande partie de l'aide est octroyée aux soins de santé de manière générale.

La définition des soins de santé primaires soulève de nombreuses interrogations. Lors des colloques, des chercheurs s'empoignent sur cette seule question. On comprend qu'elle puisse se traduire par des données chiffrées, mais le faible pourcentage identifié par certaines statistiques sur la concentration sur les soins de santé primaires devrait être un indicateur de la nécessité d'une autre ou d'une meilleure définition de la manière dont on identifie des niches.

L'on constate également une très grande fragmentation sectorielle par pays. Lorsque la Belgique est active dans un pays partenaire, elle l'est généralement dans au moins quatre secteurs. À cet égard, des questions sont posées sur la pertinence d'être actif dans autant de secteurs et sur les conséquences en cas d'adoption par la Belgique de cette recommandation européenne de concentrer son aide sur deux secteurs par pays.

En ce qui concerne la concentration thématique posée par la loi, trois thèmes étaient identifiés: l'égalité hommes/femmes, l'économie sociale et l'environnement. Un quatrième thème, les droits de l'enfant, a été ajouté par la suite. À ce sujet, il y a un problème méthodologique que les collègues de l'OCDE connaissent bien. Je veux parler de la manière d'allouer budgétairement ce type de considération transversale. Il est très difficile dans des programmes et parfois encore plus dans des programmes multisectoriels de pouvoir identifier ce qui est propre à une concentration transversale, comme la Belgique voulait le poser dans un certain nombre de thèmes.

Il y a donc des questions et un constat quant à la nécessité de redéfinir l'approche transversale. En effet, chacun est d'accord pour dire que telle qu'elle était définie dans la loi de 1999, une implémentation majeure n'était pas possible. L'implémentation de l'approche transversale n'était que très partielle. Cette situation est due, dans certains cas, à la nature de certains thèmes. L'économie sociale semble plus facile à envisager en termes de secteur qu'en termes de thème. Au fur et à mesure des notes politiques des ministres, le thème d'économie sociale a d'ailleurs été de plus en plus rapproché du secteur privé plutôt que d'un thème transversal.

Enfin, la mise en œuvre de l'approche transversale a aussi été limitée parce qu'il n'existe qu'une expertise limitée autour de ces trois thèmes. Elle existe – c'est reconnu dans les rapports de l'OCDE – mais elle reste très limitée. Peu d'outils ont été développés pour permettre la mise en œuvre effective d'une approche transversale. Certains rapports relèvent des tendances positives en termes de chiffres de certains efforts transversaux. Je pense ici notamment à ceux relatifs à l'égalité hommes/femmes.

Que peut-on dire de la coopération multilatérale? On aborde, dans ce cadre, des thèmes qui étaient nettement moins détaillés dans la loi que les principes relatifs à la coopération bilatérale directe.

Toujours est-il que l'on observe en cette matière une concentration progressive. Dans le projet de loi de 1999, on parlait d'une contribution volontaire de la Belgique à plus de quarante organisations. En avril 2008, par le biais d'un arrêté royal, cette liste a été réduite à 21 organisations internationales partenaires de la coopération multilatérale belge.

Dans ce cas, un ensemble de critères a également été fixé par la loi afin de définir quelles sont les organisations qui seraient privilégiées. Il s'agit notamment d'organisations qui ont une approche planifiée, qui entrent dans le champ de concentration géographique et sectorielle de la Belgique. Aujourd'hui, on constate que, dans une large mesure, les organisations multilatérales auxquelles la Belgique contribue volontairement répondent à ces critères. Plus récemment, d'autres critères ont été ajoutés comme des critères relatifs au fonctionnement de ces organisations.

On privilégierait des organisations dont le fonctionnement semblerait plus efficient ou efficace que d'autres au rôle de coordination de certaines organisations. Ici, il n'a pas été possible de vérifier, ni par les interviews ni par les données, dans quelle mesure ces critères étaient effectivement utilisés pour sélectionner les organisations avec lesquelles la Belgique avait des coopérations multilatérales.

Voilà qui pose encore la question que, dès le moment où est établie une liste de critères, il est nécessaire que, parallèlement, soit prévue une méthode de leur utilisation effective. Dans le cas contraire, on s'interroge sur la pertinence d'avoir une liste de critères. La porte reste alors ouverte à toutes les interprétations autour de ces critères.

Dans la loi, l'une des nouveautés institutionnelles était de poser le principe de l'évaluation et de définir une fonction particulière, à savoir un service d'évaluation spéciale. On peut constater que ce service d'évaluation existe, que parallèlement un service interne d'évaluation a été mis en place et est fonctionnel et que, de l'avis général, ces deux services fonctionnent de manière de plus en plus coordonnée.

Diverses évaluations ont été réalisées; elles sont publiées, donc rendues publiques. Cette attitude est nouvelle dans la coopération belge dans une longue perspective. Là où des questions sont posées, c'est sur l'effet de la réalisation de ces diverses évaluations sur le développement d'une réelle culture d'évaluation au sein de la Coopération belge. Là, l'accord est généralisé pour admettre qu'il reste du travail à réaliser afin de construire une réelle culture d'évaluation.

Si l'on ne prend qu'un seul indicateur, ce serait celui d'utiliser les résultats des évaluations menées, pour autant que ces évaluations soient de qualité, pour définir les actions futures ou réorienter les actions à mener. Ici, on voit que ce principe n'est pas encore généralisé, même si certaines dynamiques en cours semblent aller dans ce sens, comme, par exemple, le fait de réaliser non plus des notes stratégiques, mais des cadres conceptuels.

Nous l'avons réalisé pour le secteur de la santé et c'est en cours pour le secteur de l'éducation, à savoir rassembler des acteurs autour de la table, pas uniquement de la DGCD mais aussi des acteurs et experts extérieurs, pour concevoir un cadre conceptuel commun à l'ensemble des acteurs belges impliqués dans la coopération. Dans ces deux cas, l'un des points de référence était des évaluations sectorielles menées par le service interne d'évaluation.

En termes d'évaluation, il existe aussi une volonté de se diriger vers un management plus orienté sur les résultats. Tout le monde le souhaite, et le contraire serait étonnant, mais chacun reconnaît aussi que cela va représenter un grand défi pour une administration et un secteur de la coopération qui, jusqu'à présent, étaient relativement peu orientés sur les résultats et n'avaient pas appliqué de manière adaptée ce principe gestionnaire.

Que pouvons-nous dire au sujet des acteurs de la coopération indirecte? Nous avons examiné très partiellement ce secteur, et les réponses ne pourront donc qu'être sommaires. Deux tendances divergentes ressortent des entretiens. Une idée qui croît en ce moment au sein de l'administration vise à aligner les acteurs indirects sur un principe de concentration géographique, contrairement à ce que prévoit la loi de 1999. Quant aux acteurs indirects - qu'il s'agisse des ONG, des universitaires, etc.-, ils souhaitent conserver leur autonomie notamment sur le plan du cofinancement. Ces positions divergentes sont toujours en train d'être discutées.

Si nous nous intéressons aux amendements apportés à la loi même, nous pouvons remarquer que le secteur des ONG est celui qui a connu le plus d'évolutions d'un point de vue normatif et administratif. Le texte originel de la loi de 1999 ressemble relativement peu à la réalité administrative et normative à laquelle les ONG sont soumises aujourd'hui.

Et puis, récemment, un article 11bis relatif aux "Fonds Vautours" a été ajouté à la loi. Une question se pose, non sur le contenu de cet article, mais sur la place qu'il occupe dans la loi actuelle, à savoir qu'il se retrouve sous la rubrique "Acteurs bilatéraux indirects" alors que ces fonds ne concernent pas ces acteurs.

Nous voulions aussi apprécier l'évolution du contexte national et international.

On constate qu'un grand nombre de déclarations et d'engagements politiques internationaux ont été pris depuis 1999.

La Déclaration de Paris, la Déclaration de Johannesburg, le Traité de Lisbonne en partie, le Code de conduite de l'Union européenne, constituent un ensemble d'engagements et de déclarations internationales qui tendent à vouloir voir converger les secteurs de la coopération vers un certain nombre de principes communs. C'est quelque chose de relativement nouveau.

Si l'on s'intéresse et si l'on compare la loi de 1999 avec les différents principes qui sont posés par les déclarations et engagements internationaux, on observe qu'il n'y a pas de contradiction fondamentale entre ces nouveaux principes et parfois nouveaux paradigmes de l'aide avec ce qui est posé dans la loi.

Il faut bien s'entendre sur le terme contradiction. Il ne s'agit pas d'une contradiction dans le sens où rien n'empêche la Belgique, en se basant sur la loi, de travailler de manière plus harmonisée avec d'autres bailleurs, de s'aligner sur les priorités des pays partenaires, d'aller vers plus d'appropriation des pays partenaires dans la définition et dans la mise en œuvre des actions de coopération. Cela ne veut pas dire que dans la loi, on retrouve explicitement ces différentes notions.

On remarque que, même si elle n'a pas modifié la loi, la Belgique a quand même pris un ensemble d'initiatives pour mettre en œuvre certains de ces nouveaux principes, notamment l'harmonisation et l'alignement, par un plan élaboré en juin 2007 au sein de l'administration.

01.03 Sarah Koval: Dans un contexte purement national, on ne pouvait pas ne pas mentionner l'introduction en 2001 de l'article 6ter dans la loi spéciale qui visait expressément la matière et qui avait en vue un transfert et une division des compétences entre les Communautés et les Régions. Cet article comportait une limite temporelle qui est dépassée aujourd'hui et le programme qu'il mettait en place n'est pas réalisé. Depuis lors, en 2003, le Conseil d'État a confirmé qu'il y avait compétences parallèles des différentes collectivités politiques en la matière, ce qui est à prendre en compte, notamment pour l'harmonisation interne, souhaitée par certains acteurs, d'une série d'actions.

01.04 Bénédicte Fonteneau: On en vient à la question centrale posée par cette évaluation et à ses principales conclusions et recommandations provisoires. Faut-il réviser la loi? Les termes de référence intégraient complètement cette idée que des questions sont posées sur la nécessité ou la volonté de réviser cette loi et qu'on se demandait en quoi cette loi était toujours pertinente ou devait être modifiée. Si on reprend l'analyse et les entretiens, on observe qu'il n'y a pas de problèmes particuliers à fonctionner avec cette loi telle qu'elle a été définie et légèrement modifiée en 1999. On peut continuer à travailler avec cette loi. Je reviendrai par la suite sur les détails. Si certains acteurs trouvent intéressant d'entrer dans un processus de révision de cette loi, on insiste sur le fait qu'il n'y a pas de grande urgence à modifier cette loi au regard de la dynamique du secteur de la coopération internationale.

Si cette loi devait être révisée, ce pour quoi des discussions se déroulent à tous les niveaux, il nous apparaît au travers des auditions et de l'analyse qu'un certain nombre de points devraient être examinés. Le premier est relatif aux processus. Vous le savez mieux que nous: dès le moment où on commence à discuter de quelque chose, on ouvre une boîte de Pandore législative et on s'engage dans des processus qu'on peut qualifier de marchandages sans garantie d'un résultat meilleur. Les acteurs l'ont relevé à plusieurs reprises: même ceux qui pensent que la loi devrait être révisée craignent le résultat du processus engendré qui pourrait être moins bon que la loi dont on dispose aujourd'hui.

Une attention particulière est accordée au fait que l'ensemble du secteur puisse participer à ce processus. Un ensemble de principes internationaux et une professionnalisation de l'aide font que la Belgique devrait – et elle n'a quasiment plus le choix – s'inscrire dans des tendances internationales qui vont vers une aide plus efficace. Là encore, il serait important que ce ne soit pas uniquement l'exécutif ou le législatif qui soient impliqués mais aussi l'ensemble du secteur, qu'il s'agisse de l'administration ou des acteurs indirects impliqués.

En termes de processus, il faut aussi porter son attention sur une perspective de long terme. On a vu à quel point le contenu de la loi de 1999 sur les acteurs indirects, en particulier sur les ONG, était flou. Il a été très vite modifié par différents outils juridiques. On pourrait se dire qu'il ne faut pas aller trop vite quand on inscrit quelque chose dans la loi, qu'il faut ouvrir une perspective de long terme. Si une nouvelle loi devait être promulguée, il faudrait que les dispositions relatives à l'ensemble des secteurs, et particulièrement aux ONG, restent les mêmes au moins pendant cinq ans et, à tout le moins, qu'elles ne connaissent pas de modifications fondamentales.

En termes de champ d'application de la loi, il n'y a pas de consensus mais des questions sont posées sur le fait de savoir jusqu'où doit aller cette loi. La loi de 1999 couvre la coopération internationale et, explicitement ou implicitement, elle doit s'appliquer aux acteurs non classiques de la coopération au développement. Des dispositions devraient être prévues afin de s'assurer que, si on décide d'une loi qui irait au-delà des acteurs classiques de la coopération et qui couvrirait l'ensemble des actions de coopération internationale menées par les autres services publics fédéraux, des dispositions soient prévues pour que ces acteurs couverts par cette loi s'y sentent effectivement liés et contribuent à la mettre en œuvre. Cela n'a pas toujours été le cas, peut-être à cause de l'imprécision des dispositions.

Quand on se demande vers quel type de loi on doit aller, il y a un consensus pour dire qu'il faudrait une loi-cadre qui devrait définir ou mentionner les objectifs, les principes, les canaux et les instruments de l'aide et que toutes les modalités d'exécution devraient être réglées par arrêtés royaux ou ministériels par les instances concernées.

En termes de contenu de la loi, il ressort qu'il subsiste des questions sur un domaine sensible: une nouvelle loi devrait-elle couvrir l'aide humanitaire – la loi de 1999 ne le fait pas –, mais aussi les situations post-conflit et la consolidation de la paix dans certaines régions? Ces questions devraient être reposées sereinement au moment de l'appréciation de la nécessité et du contenu d'une nouvelle loi.

Présidents: Marleen Temmerman en Georges Dallemagne

Voorzitters: Marleen Temmerman en Georges Dallemagne

Il ressort aussi de notre analyse que plusieurs éléments-clefs pourraient être explicités dans une éventuelle nouvelle loi.

L'objectif politique de 0,7% ne nous renseigne en rien sur l'aspect qualitatif de la coopération internationale, mais nous pourrions poser ce principe au cœur d'une loi relative à ce domaine.

Ensuite, même si l'aide belge est généralement considérée comme fort déliée, le principe pourrait être inscrit dans l'hypothèse d'une future loi.

Par ailleurs, non seulement le principe d'une prévisibilité nécessaire de l'aide devrait être explicité, mais des dispositifs devraient aussi être conçus à cette fin. Il s'agit, en effet, d'un concept central dans toute collaboration avec des pays partenaires.

Il conviendrait aussi d'élaborer la notion d'une stratégie de sortie des pays. Étant donné que leur choix reste essentiellement politique, une telle possibilité doit être prévue.

En termes de contenu, et dans la perspective d'une éventuelle nouvelle loi, que pouvons-nous dire de la concentration géographique? Ce principe a été considéré comme positif par l'ensemble des acteurs. D'un avis général, il devrait être conservé sans que soit, pour autant, établie une liste de pays dans la loi. Dans l'éventualité où la Belgique préciserait qu'elle concentre son aide sur un maximum d'un nombre précis de pays, il conviendrait de préciser les critères de sélection qui seraient accompagnés de détails sur leur utilisation.

Des questions ont été posées sur une hypothétique application du principe de concentration géographique à l'ensemble des acteurs de la coopération belge en cas de cofinancement. Les débats se poursuivent, mais il serait judicieux – vu la nature de chaque acteur - d'orienter cette réflexion de manière ouverte et équilibrée entre une plus grande cohérence et le respect de l'autonomie des intervenants.

Que pouvons-nous dire au sujet de la concentration sectorielle? Nous avons vu qu'il existait une tendance, du moins européenne, visant à limiter le nombre de secteurs dans lesquels peut intervenir un pays. Chacun souhaite que soit appliqué le code de bonne conduite. De plus, il importe d'identifier les niches dans lesquelles la Belgique est réputée pour son expertise. Beaucoup de questions ont été posées sur la nature d'une expertise et sur sa durée de vie, qui peut être courte si elle n'est pas exercée. Une réflexion devrait se développer à propos des secteurs dans lesquels la Belgique possède un avantage comparatif par rapport à d'autres pays donateurs, pour employer les termes du code de bonne conduite. En tout cas, si cette concentration a lieu, il faut veiller à ce qu'elle n'empêche pas le développement d'expertises dans d'autres domaines, qui seront utiles pour satisfaire des besoins déjà identifiés ou à venir. Le cas de l'agriculture est flagrant, puisque ce secteur a été délaissé pendant des années, de sorte que l'expertise y afférente n'a pu être mobilisée durant cette période. Cette activité revient à l'ordre du jour dans l'urgence.

En termes de concentrations thématiques, un accord général existe pour dire que des approches transversales pourraient toujours être privilégiées dans la coopération belge mais que, contrairement à ce qui s'est fait par le passé, elles devraient faire l'objet d'une réelle mise en œuvre. Pour ce faire, il faut s'outiller de manière humaine, méthodologique et financière afin de pouvoir traduire les bonnes intentions dans les faits.

Au niveau des acteurs bilatéraux indirects, il y a certainement un besoin de stabiliser les cadres normatif et administratif auxquels ils sont soumis et d'envisager, le cas échéant, des réformes qui vont dans ce sens dans la loi.

En termes d'évaluation, il faut certainement renforcer les efforts et continuer à poser les bases qui tendent vers une gestion plus orientée sur les résultats. On parle bien de poser les bases car on peut penser que le secteur de la coopération belge dans son ensemble n'est peut-être pas prêt à être soumis à des dispositions comme il en existe aux Pays-Bas et qui sont très strictes sur le fait de devoir livrer des résultats qui doivent être confrontés à la critique publique. Un processus est à mettre en œuvre mais il ne faut pas s'attendre à ce que, demain, l'ensemble du secteur soit capable de répondre à de telles exigences.

Vous savez mieux que nous que le contexte international évolue rapidement. Lorsqu'on parle de déclarations considérées maintenant comme des références, notamment la Déclaration de Paris, on ne connaît pas leur durée de vie tant en termes de contenu que de références symboliques.

On pourrait recommander de ne pas expliciter l'ensemble de ces outils ou de ces engagements mais bien de reprendre des principes issus de ces déclarations internationales. On en a cité certains: l'appropriation, l'alignement, l'harmonisation, une gestion basée sur les résultats, la division du travail entre pays donateurs. Bref, un ensemble de principes qui pourraient être posés dans une éventuelle nouvelle loi sans pour autant se référer au texte dont ils sont issus.

Je vais maintenant laisser la parole à Mme Sarah Koval qui va vous présenter une conclusion sur les points juridiques.

01.05 Sarah Koval: Quelques remarques d'ordre technique sur l'entrée en vigueur de la loi. La loi actuelle n'est pas entrée en vigueur formellement sur l'ensemble de ses dispositions. L'étalement de son entrée en vigueur a été en outre assez long. C'est un point qui doit faire l'objet de notre attention dans la mise en place d'une nouvelle loi et dans les dispositions prévoyant son entrée en vigueur.

Il faut également rappeler une référence aux compétences constitutionnelles respectives de l'exécutif et du Parlement en matière de coopération internationale. Sur certains points, la Constitution attribue le pouvoir à l'exécutif et il faut veiller à un équilibre. Sur un plan plus particulier, la place de l'article 11bis dans la loi actuelle n'est sans doute pas idéale, comme l'a dit Mme Fonteneau; ce n'est pas une critique du contenu de l'article mais de sa position dans le corps du texte. Nombre d'acteurs font état de l'utilité sur le terrain d'une harmonisation de l'action fédérale et de celle des entités fédérées. Sur un plan technique, une loi ordinaire ne pourrait pas prévoir un tel mécanisme d'harmonisation: ce serait le fait d'une loi spéciale ou du mécanisme des accords de coopération. La question revient souvent dans la bouche des acteurs de terrain.

Marleen Temmerman, présidente: Je remercie beaucoup Mme Fonteneau, Mme Koval et M. de Crombrugghe pour leurs exposés très intéressants et clairs. Ils susciteront sans doute beaucoup de questions. Cependant, vu le temps plus long que prévu, nous écouterons d'abord les autres orateurs.

J'invite donc M. Jean-Yves Standaert, du Fonds belge de Survie à prendre la parole.

01.06 Jean-Yves Standaert: Madame la présidente, on ne va pas parler du Fonds belge de Survie (FBS) en tant que tel et de son contenu car cette matière est gérée par un autre programme. On m'a demandé de parler de l'articulation du FBS avec la loi sur la coopération internationale.

Mon exposé s'articule autour de six points – une note a été distribuée.

Le premier point rappelle le cadre légal du Fonds belge de Survie. La première loi date du 3 octobre 1983. Elle créait le Fonds de Survie pour le Tiers Monde. La deuxième loi date du 9 février 1999 et créait le Fonds belge de Survie et abrogeait la loi de 1983. Cette loi est mise en œuvre par l'arrêté royal du 25 avril 2000 qui sera complété par deux autres arrêtés royaux, celui du 20 juillet 2000 qui règle la dotation du Fonds de Survie par la Loterie Nationale et son paiement par tanches annuelles. La deuxième modification porte sur la date à laquelle doivent être introduits les programmes et sur la composition du groupe de travail, plus particulièrement le groupe parlementaire.

Dans le premier arrêté royal, on parlait de 6 membres. On a modifié et remplacé ce nombre par "autant de membres de la Chambre des représentants qu'il y a de groupes représentés à la Conférence des présidents". Chaque membre a un suppléant. Outre le président du groupe de travail, un vice-président est également élu parmi les représentants parlementaires.

La loi créant le FBS fixe des objectifs et des approches en matière d'amélioration de la sécurité alimentaire des groupes de population les plus vulnérables. Elle responsabilise la DGCD pour l'exécution de la loi avec des partenaires qui sont multilatéraux, ONG, et bilatéraux. Elle demande par ailleurs de faire rapport au groupe de travail du fonctionnement et des activités du Fonds de Survie, de l'affectation des crédits par pays et de consacrer au minimum 1% de son budget à l'évaluation.

Chaque année, le groupe de travail s'est réuni. Pendant cette réunion, le FBS présentait son rapport d'activités et les évaluations réalisées. La dernière réunion s'est tenue le 16 mai et on y a présenté l'évaluation globale du Fonds réalisée entre 1999 et 2007.

Le deuxième point de la présentation pose la question de la place du FBS au sein de la coopération et de son articulation avec la loi du 25 mai relative à la coopération internationale.

En termes budgétaires, le Fonds représente aujourd'hui 3,5% du budget annuel de la coopération. Le FBS représente 34% de l'action de la coopération en matière de sécurité alimentaire.

En termes de personnel, il s'agit d'une petite équipe de six personnes: cinq gestionnaires et un responsable de la partie financière. Mais le directeur général a promis de renforcer cette équipe en y incluant deux personnes supplémentaires dans le courant du quatrième trimestre de cette année.

J'en arrive ainsi à la question des articulations: le FBS par rapport à la concentration sectorielle. Le FBS s'inscrit intégralement dans le secteur agriculture et sécurité alimentaire. Je voudrais attirer votre attention sur le fait que quand on parle de sécurité alimentaire, on s'inscrit déjà dans du plurisectoriel.

Le FBS a élaboré une note de stratégie autour de laquelle se sont alignés les cadres stratégiques de 24 partenaires institutionnels: 4 multilatéraux, 19 ONG belges et la CTB pour la composante bilatérale. Le FBS a été évalué. Dans le cadre de cette évaluation, l'une des questions portait sur la cohérence de la note de stratégie du FBS par rapport à celle de l'agriculture et de la sécurité alimentaire. Suivant l'évaluation qui a été faite, il existe une très grande cohérence entre ces deux notes, ainsi qu'un très grande complémentarité entre le travail articulé par les deux lois.

En résumé, le secteur général agriculture de la coopération a pour objectif de renforcer l'agriculture, de lier à celle-ci une croissance au niveau du pays. Quant au FBS, il se concentre sur une complémentarité en ciblant des zones à insécurité alimentaire chronique où il existe un déficit alimentaire de façon à y créer une certaine autosuffisance et ainsi d'y diminuer le problème de la faim. Il existe donc une complémentarité entre les deux secteurs.

À la limite, le secteur agriculture intervient dans des zones où il existe un certain potentiel (produire plus de céréales, plus de cultures maraîchères, de richesses). Alors que le Fonds de Survie travaillera davantage dans des niches ou des régions où il existe une insécurité alimentaire chronique.

Par ailleurs, le Fonds de Survie est concentré sur l'Afrique sud-saharienne alors que la loi sur la coopération internationale concerne l'ensemble des pays de la coopération. Il y a donc un ciblage plus précis au niveau du FBS.

Le FBS fait des investissements structurels envisagés sur une durée de 10 ans car du temps est nécessaire pour créer des capacités et modifier des structures de production.

Durant la période 1999-2007, le FBS a mis en place 88 programmes dans 18 pays d'Afrique sud-saharienne avec un financement de la Belgique au travers de l'instrument du Fonds de 237 millions d'euros.

Le principe du cofinancement est une règle dans le FBS. Pour cent euros apportés par la Belgique au niveau du Fonds, les partenaires ont apporté 64 euros.

Globalement, il s'agit d'une somme de 384 millions d'euros pour la période. Cela correspond à 3,2 euros multipliés par douze millions de personnes multipliés par dix ans. Voilà un résumé de la façon dont le FBS a travaillé. Les investissements qui ont été faits sont structurels afin de réduire la vulnérabilité des ménages envers l'insécurité alimentaire. Là, nous avons travaillé sur la petite irrigation complémentaire, l'accès à l'eau pour les troupeaux en saison sèche, la diversification des sources de revenus (agriculture, élevage et micro-finance), le renforcement des acteurs locaux (services techniques, services de décentralisation, organisations paysannes).

À propos de la complémentarité entre le programme bilatéral et le Fonds, lorsque les deux programmes travaillent dans une même zone, par exemple au Mali où la Belgique a pris une filière, du fait qu'elle met en place des instruments de transformation industrielle et de commercialisation, elle crée de magnifiques opportunités pour l'écoulement des produits développés dans le cadre des projets du FBS.

Quand on compare l'orientation monosectorielle du programme classique agriculture avec l'orientation multisectorielle du FBS, cela ne crée pas de contradiction. Quand on parle de sécurité alimentaire dans la note de stratégie, on ouvre la porte à du multisectoriel. La tâche est plus ardue pour le FBS car il est beaucoup plus compliqué de mettre en place un programme multisectoriel. La difficulté réside au niveau du Fonds. Avec l'expérience du premier Fonds de Survie, les différents partenaires se sont habitués à créer cette capacité d'intervention plurisectorielle et d'avoir une approche holistique car on ne peut pas dissocier totalement l'extrême pauvreté et la sécurité alimentaire. Ces deux notions sont d'ailleurs liées au sein du premier ODM.

Concernant la concentration thématique, il y a trois thèmes: le rééquilibrage des droits et des chances de l'homme et de la femme, le respect de l'environnement et l'économie sociale (accès aux mutuelles de santé). Ces trois thématiques sont systématiquement développées de façon complémentaire dans les différents programmes du FBS. Aujourd'hui, le problème de la sécurité alimentaire est un problème d'inégalité homme/femme au sein du ménage, ce n'est pas uniquement un problème d'accès à davantage de production et d'accès aux ressources. C'est devenu une problématique importante qui va devoir être maîtrisée dans le cadre du programme du Fonds.

À propos de la concentration géographique, la loi dit que le Fonds doit travailler de préférence dans les pays de concentration, dans les pays partenaires. Dans le cadre du groupe de travail avec les parlementaires, nous avons demandé d'expliciter cette notion de préférence. Nous sommes arrivés à 80% de l'aide dans les pays de concentration et une tolérance de 20% en dehors de ces pays. Il faut savoir que quand on a modifié la liste des pays de concentration en 2000, le FBS avait un programme important en Éthiopie et au Burkina Faso et nous nous sommes retrouvés avec un peu plus de 30% du portefeuille du Fonds en dehors des pays de concentration.

À présent, nous sommes occupés à revenir vers cette proportion de 20%, mais nous restons avec une telle proportion, parce que le principe est de donner du temps pour construire une autonomie et une autosuffisance alimentaire. À partir du moment où les évaluations des résultats sont positives, nous avons une obligation de continuer l'action. D'ailleurs, la Coopération nous encourage à poursuivre cette action.

En ce qui concerne la coopération multilatérale et coopération bilatérale indirecte avec les organisations non gouvernementales, le FBS a un partenariat avec quatre organisations multilatérales (FAO, FIDA, UNCDF/FENU et UNICEF), 19 ONG belges (AD Gembloux, AQUADEV, Bevrijde Wereld, Caritas International Belgique, CDI Bwamanda, Broederlijk Delen, FOS, Iles de Paix, Louvain Développement, Médecins Sans Frontières, Médecins du Monde, Oxfam-solidarité, PROTOS, SOS-Faim, VIC, Vredeseilanden, TRIAS, Wereldsolidariteit) et la CTB pour la composante bilatérale.

Le FBS opère dans le cadre des trois canaux de mise en œuvre des actions de coopération. L’évaluation globale du travail par le FBS recommande de renforcer les synergies entre les acteurs des trois canaux de coopération en poussant les différentes organisations à travailler dans une même région et à travailler ensemble pour exploiter les potentialités des différents canaux de coopération en mettant sur pied un véritable programme multi-acteurs. Tel sera le défi du troisième Fonds. Mais il doit encore faire l'objet d'une autre loi.

Les partenaires multilatéraux du FBS font partie de la liste des organisations multilatérales de concentration au niveau de laquelle la Belgique tente de figurer parmi les 10 premiers contributeurs. Cette notion de figurer parmi les 10 premiers contributeurs est atteinte à l’égard du FIDA et de UNCDF/FENU. Sans cette complémentarité, la Belgique ne figurerait pas parmi les 10 premiers contributeurs de ces deux organisations.

Le tableau vous a été signalé à titre indicatif. Il vous indique une répartition du portefeuille. Les ONG belges partenaires du FBS figurent toutes parmi les ONG agréées dans le cadre de la coopération bilatérale indirecte. Le Fonds de Survie sera opérationnel jusqu'en 2009. Le programme du FBS mis en place par les ONG représente 40%, celui mis en place par les multilatérales 40-42% et la composante bilatérale représentera quelque 18% du programme du FBS.

Marleen Temmerman, voorzitter: Mijnheer Standaert, ik dank u voor deze zeer interessante bijdrage vanwege het Overlevingsfonds.

Je donne maintenant la parole à M. de Milly, qui est le conseiller politique principal de l’OCDE.

01.07 Hubert de Milly: Madame la présidente, je suis très heureux d’être parmi vous aujourd’hui. Ce n’est pas la première fois. J’étais déjà venu, voici quelques semaines, pour les Assises de la Coopération belge au développement. J’avais eu le plaisir de prendre la parole sur les questions de concentration géographique de l’aide. Tout ce que j’ai entendu aujourd’hui est donc fortement complémentaire avec ce dont on avait parlé à ce moment-là.

Je travaille à la direction de la Coopération pour le développement de l’OCDE, souvent appelée le CAD du nom du comité qui y est associé. Les trois grands métiers du CAD et de l’OCDE en général sont la production de statistiques, les revues mutuelles et l’organisation de forums. Les revues mutuelles sont particulièrement importantes. La Belgique a fait l’objet d’une revue en 2005 et, en préparant cette intervention, j’ai renoncé à faire un papier car tout ce que j’avais eu envie de dire se trouve en fait dans cette revue réalisée en 2005. Vous l’aurez certainement réexaminée. Depuis lors, je sais qu’une réunion à mi-parcours a eu lieu, juste avant les Assises de la Coopération belge au développement.

Moi-même, j’ai eu une expérience assez longue en matière de coopération bilatérale. De ce fait, le cas de la Belgique m’intéresse tout particulièrement. Si j’ai bien compris, il s’agit aujourd’hui de regarder ce qui, depuis 1999, justifierait d’adapter la loi belge.

Personnellement, j’ai relu la loi de 1999 et je l’ai trouvée étonnamment moderne. Les principes de concentration géographique sectorielle, notamment, étaient déjà dans l’air du temps mais ils ne l’étaient pas autant qu’ils le sont actuellement. De ce point de vue-là, la Belgique a pris plusieurs années d’avance. En 1999, le Sommet du Millénaire n’avait pas encore eu lieu avec la proclamation des OMD, quoique les objectifs de la loi belge s’en rapprochent très fortement. Comme l’a dit Bénédicte Fonteneau, ce n’est pas du tout contradictoire.

Ce qu’il y a peut-être de neuf avec les MDG, c’est l’aspect de partager des buts généraux dans la communauté internationale et de pouvoir s’y référer. Depuis que la communauté internationale a non seulement accepté ces objectifs mais les a adoptés comme indicateurs, elle a mis en place des modalités de monitoring. Cela permet aussi de se référer à un monitoring commun.

Le deuxième élément neuf depuis 1999 est évidemment le Consensus de Monterrey, notamment sur la réaffirmation des objectifs chiffrés d’aide au développement et donc la réaffirmation des objectifs belges. Depuis 1999, il y a eu la montée en puissance de la notion des "biens publics mondiaux" à laquelle la loi 1999 ne se réfère pas spécifiquement mais qui transparaît à travers certaines thématiques.

J’en viens à un point qui me concerne davantage. En 2003 et ensuite en 2005, sont intervenues les déclarations de Rome puis de Paris sur l’efficacité de l’aide. Depuis un an, le processus de préparation de la revue à mi-parcours, qui aura lieu à Accra en septembre prochain, est en cours.

Qu'apporte de neuf la Déclaration de Paris? Elle manifeste la prise de conscience commune et solennelle du fait que les intervenants ne sont pas isolés. Cela se traduit par une coordination géographique et par une harmonisation des allocations. Au final, il importe de réserver une place centrale à l'organisation de pays partenaires.

En quoi sommes-nous concernés? Pour résumer, la Déclaration de Paris vise à davantage s'appuyer sur les systèmes nationaux en termes de planning, de mise en œuvre, de management financier, d'audit, etc. J'allais même parler d'utilisation systématique des dispositifs nationaux, dans la mesure du possible. Toute intervention poursuit un double objectif, particulier et général. Ce renforcement est particulièrement important dans des situations où l'aide au développement peut représenter 40 à 60% des budgets publics.

Il ressort aussi de toutes les évaluations et de tous nos contacts – aussi bien la société que, surtout, les pays partenaires – l'obligation d'une plus grande transparence. L'accent est mis sur une plus grande place à accorder à des stratégies nationales de développement qui soient démocratiquement appropriées et résultent de négociations internes. Cela signifie non seulement que les capacités des administrations doivent être augmentées, mais que cela doit être aussi le cas des pays partenaires. Des besoins d'une évaluation des résultats ont aussi été exprimés.

Un paradoxe doit, par ailleurs, être relevé à propos des processus de plannings nationaux. Qui dit plannings dit planifications. Il a parfois été reproché à la Déclaration de Paris d'insister excessivement sur cette demande, alors que l'OCDE n'a jamais recommandé la mise en place d'économies planifiées. Bien au contraire, le principe de l'OCDE consiste à réunir des économies de libre marché.

Un point qui ressortait très fortement dans la revue et qui est également sur le devant de la scène aujourd'hui, qui constitue un point faible de beaucoup de coopérations bilatérales – et je ne pense pas que la coopération belge fasse exception –, c'est la difficile gestion des ressources humaines au sein des institutions, donc au sein de l'aide belge en général.

La plupart des aides bilatérales traversent ce passage aujourd'hui, ce transfert d'une génération à une autre. C'est en grande partie dû à la mort de certains secteurs de la coopération. Tout à l'heure, nous avons fait référence à l'agriculture: dans les années '80 ou '90, de grandes équipes, en général très compétentes, participaient au développement rural (sécurité alimentaire, agriculture); elles se sont dispersées et sont aujourd'hui très difficiles à reconstituer. On observe le même phénomène dans plusieurs domaines, plus le vieillissement naturel des gens.

Dès lors, actuellement, on voit très bien que nous allons vers une nouvelle génération davantage orientée sur le management, la gestion, la planification, etc. avec un risque de perte de substance très net et qui a des répercussions sur l'expertise, les niches, etc. Je me réfère là aussi à certaines conclusions de Bénédicte.

Ensuite, j'insisterai sur deux grands thèmes. D'abord, fragmentation et division du travail.

Qu'est-ce qui se cache sous ce titre? Le constat que le partenariat, c'est bien, qu'il est nécessaire, qu'il est la clé du développement, mais que trop de partenariats, cela devient ingérable. Trois partenariats, ça va; trente partenariats, au Mali et au Burkina Faso, c'est trop.

Un partenariat coûte très cher, surtout un partenariat de très haut niveau, comme un partenariat d'État à État. Vous connaissez cette réflexion visant à limiter la fragmentation de l'aide au profit de davantage de complémentarité. Pour ce faire, il existe plusieurs niveaux.

Le premier niveau est particulièrement important dans le cadre de coopérations bilatérales, comme la Belgique, la France, l'Allemagne, l'Espagne: c'est la fragmentation interne, l'harmonisation interne géographique. Tout cela a été abondamment cité et je n'y reviens pas. Je dirai simplement que vous n'êtes pas les seuls. C'est une ambition importante, mais très exigeante.

Il faut une division du travail à l'échelon local, entre partenaires au développement, entre bailleurs. Comme dit tout à l'heure, nous ne sommes pas tout seuls. Enfin, une division à l'échelon international – réduction du nombre de pays – est nécessaire.

On peut y ajouter la question de la spécialisation, donc la division du travail par instrument. Toutes les aides doivent-elles utiliser les mêmes instruments, qu'il s'agisse de l'Europe et, plus généralement, de coopération bi- et multilatérale? On a parlé de cette spécialisation sectorielle et générale de certaines coopérations qui pourraient rechercher leurs avantages comparatifs. Ainsi, la Suisse, s'est beaucoup centrée sur l'appui à la gouvernance locale, à la décentralisation, etc.

Au niveau sectoriel, il y a un vrai débat sur l'histoire des deux secteurs par pays: le Code européen. Son défaut est qu'il considère toutes les situations égales, la situation de tous les bailleurs dans tous les pays égale aussi. Or, la présence de la Belgique au Congo ou au Rwanda est différente de ce qu'elle peut être au Mali. Quelle que soit la situation, on comprend l'intérêt de ne pas voir tous les secteurs occupés par tous les bailleurs ou, pire encore, de les rencontrer dans certains secteurs.

Selon l'idée véhiculée actuellement, la division du travail sectorielle dans un pays est le complément indispensable à l'alignement sur les stratégies locales et sur les priorités stratégiques. Si tous les bailleurs s'alignent sur la même priorité d'un pays, il en résultera 90% de secteurs orphelins. Donc, le rôle du gouvernement local doit être précisément de ne pas appliquer trop de priorités, mais de veiller plutôt à la répartition des bailleurs afin d'éviter d'importants secteurs orphelins.

L'approche filière, l'approche méso-économique, dont on avait beaucoup parlé au moment des assises, me paraît particulièrement intéressante dans ce domaine, car elle permet soit dans les filières, soit dans les sous-filières, de parler en matière de niches. Par contre, dans les pays où l'aide peut être massive, c'est une tout autre approche qui doit prévaloir, autorisant en particulier d'être des bailleurs en dernier ressort, d'avoir une vision macro-économique, holistique du pays. Il est toujours intéressant d'avoir un ou deux bailleurs qui sont capables de le faire au lieu de la Commission européenne et de la Banque mondiale.

En ce qui concerne la concentration géographique, la Belgique est étonnante. Contrairement à ce qui a été mentionné, la Belgique est particulièrement concentrée géographiquement. Peu de pays ont fait aussi bien en matière de coopération bilatérale.

Plusieurs questions se posent à ce propos. Est-ce compatible avec une montée en puissance de l’aide à 0,7%? Plus d’aide signifie-t-il aussi plus de pays? Une manière relativement facile d’augmenter les débours de l’aide, c’est d’augmenter le nombre de pays. En outre, concentrer l’aide sur peu de pays augmente le risque de défaillance des pays, ce qui est un vrai problème pour atteindre les objectifs de l’aide si certains pays ne décaissent plus.

C’est aussi vrai dans l’autre sens. Peu de bailleurs dans un pays est également un risque pour le pays partenaire. C’est d’ailleurs en grande partie à cause de cette peur que les pays partenaires ne sont pas très chauds sur la division du travail entre bailleurs. Il y a plusieurs réponses à cela. Globalement, au sein de l’OCDE, on pousse à davantage de concentration géographique pour diminuer un peu l’entropie du système parce qu’il y a une tendance naturelle à la croissance des instruments, des intervenants, etc. De temps en temps, il est utile de freiner la machine mais il ne s’agit pas non plus d’arriver à des planifications excessives ou trop contraignantes.

Dans le cas des très grands pays, tels que le Royaume-Uni en Inde ou éventuellement la Belgique au Congo, l’échelle "pays" est-elle encore la bonne échelle pour réfléchir? Le Congo compte 8 ou 10 régions. La plupart des régions ont la taille d’un pays moyen d’Afrique. Nous ne sommes pas obligés d’être présents dans tout le Congo. Ne pourrait-on pas envisager une approche plus ciblée ou une division géographique? Par exemple, les Anglais en Inde avaient choisi quatre États fédérés. Les Hollandais, quant à eux, en avaient choisi deux où ils avaient une taille véritablement critique et étaient un partenaire de premier plan.

De manière plus générale, que signifie être présent dans un pays? Comme je le disais au début de mon intervention, l’idée est de réduire le coût des partenariats. À partir de quel seuil cela vaut-il la peine d’avoir un partenariat complet de haut niveau? Combien de partenariats, un pays comme le Mali ou le Burkina Faso peuvent-ils gérer? Huit? Dix? Douze? Le nombre sera probablement de cet ordre-là mais il n’existe aucune étude sérieuse sur la question.

Une idée qui circule pour l’instant est de fixer le seuil en se calant sur une proportion du PIB. Dans un pays où l’aide fait 10 ou 15% du PIB – ce qui est le cas de pas mal de pays africains moyens voire pauvres –, une dizaine de bailleurs représenterait un seuil allant de 0,5 à 1% du PIB, seuil à partir duquel un vrai partenariat de haut niveau pourrait être gérable, sachant que les autres intervenants pourraient accepter d’avoir une stratégie de sortie, des coopérations déléguées ou tout simplement des partenariats de moins haut niveau, à savoir des partenariats de niche soit géographiques, soit sectoriels, etc.

Très clairement, dans le cas de la Belgique, la concentration géographique n'est pas un problème relevant de la coopération bilatérale directe, mais de la coopération indirecte. C'est là aussi une situation que l'on constate ailleurs. Quand je travaillais encore dans le système français, j'ai rédigé la revue sur l'Espagne. Sur le terrain, au Salvador, il y avait une coopération bilatérale espagnole très concentrée avec une très belle stratégie sectorielle qui était concentrée dans deux régions du Salvador. La moitié de l'aide passait par des ONG qui ne voulaient entendre parler ni de concentration géographique, ni d'harmonisation sectorielle.

La solution dans ce domaine réside – selon moi – dans une négociation qui s'étendra sur une longue durée avec beaucoup de partenariats avec des organisations non gouvernementales qui reçoivent de l'aide. Il n'est pas forcément question de directives. On se situe ici plutôt dans le domaine du code de bonne conduite, de l'acceptation de politiques et de stratégies communes qui sont mises en œuvre de manière relativement indépendante par chacune des organisations et ONG. Cela ne sert pas à être planifié, mais à créer de l'innovation dans un domaine entendu et, si possible et même obligatoirement, respectueux des choix politiques qui ont été faits localement. L'exemple typique – je ne sais pas si cela concerne la coopération belge –, ce sont les organisations qui appuient le micro-crédit dans les pays où il existe des lois qui les encadrent. Je pense notamment à la loi PARMEC en Afrique occidentale. Il est indispensable que toutes interventions y compris celles des ONG respectent scrupuleusement la loi PARMEC en particulier en ce qui concerne les ratios de sécurité des banques d'épargne et de crédit.

01.08 Marleen Temmerman, présidente: Monsieur de Milly, je vous remercie pour votre intervention.

Collegae, wij hebben vanmorgen drie zeer interessante voordrachten gehoord. Er zullen heel wat vragen zijn.

Ik geef het woord aan mijn collega Dallemagne die de discussie zal leiden.

Georges Dallemagne, président: Chers collègues, la discussion est ouverte.

01.09 François Roelants du Vivier, sénateur (MR): Monsieur le président, je voudrais tout d'abord remercier les différents intervenants de leurs exposés.

En commençant par la fin, M. de Milly, dont j'ai déjà écouté les propos lors des Assises de la Coopération au développement pose de bonnes questions et nous incite à réfléchir, notamment sur la fragmentation de l'aide, sur le seuil acceptable par les pays partenaires. Je veux dire par là que le nombre de pays donateurs est parfois trop lourd à gérer; quand certains pays africains se retrouvent avec 40 ou 45 donateurs, cela devient une machinerie impossible et l'efficacité de l'aide n'y trouve pas son compte. Les questions qu'il pose sont intéressantes, les pistes qu'il ouvre le sont aussi, notamment par rapport au pourcentage du PIB. En tout cas, M. de Milly nous donne du grain à moudre et je l'en remercie.

Pour ce qui concerne le Fonds de Survie, j'ajouterai que cette appellation me paraît dépassée. Je ne sais pas si d'autres pensent pareil mais il faudrait trouver une autre appellation, celle-ci étant un dernier héritage de la période "Tiers-Monde". Cela présente un aspect paternaliste qu'il faudrait remettre en cause.

Vis-à-vis du plus long exposé de ce matin, je voulais remercier Mme Fonteneau de ce qu'elle a dit. J'ai le sentiment qu'il y a un peu de conservatisme dans vos conclusions, si je puis me permettre, et un peu de résignation. Je m'explique: il y a du conservatisme quand vous nous dites que la loi actuelle n'est pas mal du tout et que la changer, c'est prendre un risque. On prend toujours des risques dans la vie; "seuls ceux qui ne font rien ne commettent pas de gaffes, mais toute leur vie en est une", comme le disait le cardinal Mercier.

Nous devons prendre des risques; c'est le travail du parlementaire, du législateur, quand il faut adapter la loi à la réalité. La réalité est mouvante dans le domaine de l'aide au développement. Notre pays modifie de manière permanente et radicale la Constitution; pourquoi diable ne pourrait-on pas modifier régulièrement et faire évoluer notre politique d'aide au développement? Quand je parlais de résignation, vos conclusions et recommandations provisoires présentent une vingtaine d'idées intéressantes et qui nous serviront de guide dans notre appréciation. Maintenant, vous avez pratiqué une analyse de la loi telle qu'elle est mise en œuvre pour l'instant, ce qui concerne davantage l'exécutif et la culture de l'administration que le législateur, qui doit imaginer un nouveau concept ou une nouvelle loi. Il y a des choses qui ne se changent pas par décret ou par loi, comme la culture de l'évaluation ou la culture gestionnaire de l'administration.

Avec mon collègue Dallemagne, nous avons été, il y a quelques jours, au Cambodge comme observateurs extérieurs. Il connaît mieux la matière que moi car il a travaillé au sein de la CTB. Lors de cette visite, j'ai été frappé de la distance qui existe entre le travail sur place et les comptes rendus qui doivent être faits à l'administration. La bureaucratie imposée sur place aux acteurs de terrain est parfois absurde – dans d'autres lieux, on dirait même surréaliste!

J'ai le sentiment qu'il y a un travail qui ne peut être imposé par la loi. Il s'agit d'un travail d'évolution de la culture de la coopération.

En tous les cas, parmi les constats que vous faites, il me semble que la question des pays de concentration est importante. Elle a souvent été évoquée, même peut-être au détriment d'autres.

M. de Milly nous dit – c'est un scoop – qu'on va aller vers 10 pays. Je ne sais pas d'où il tient cette information. Je sais qu'on est à 18 pour le moment et que de plus en plus de voix disent qu'il faut réduire ce nombre. Des pays comparables au nôtre se situent aux environs de 10 à 15 pays de concentration.

Il faut se demander si notre aide sera plus efficace et, par ailleurs, comme vous l'avez dit, comment organiser les "exit strategies".

On a en effet pu le constater au Cambodge, pays partenaire qu'on a quitté. Heureusement, le ministre de la Coopération a décidé d'apporter des moyens pour continuer les programmes en cours qui sont très appréciés sur place en matière d'éducation et de santé. Mais il ne faudrait pas que ce qui s'est passé là-bas se reproduise. Il faut prévoir un mécanisme de sortie et d'étalement dans le temps. C'est l'argent du contribuable qui est en cause et qui risque, dans le cas contraire, d'être gaspillé.

Enfin, vous affirmez que la loi actuelle n'entre pas en contradiction avec les principes évoqués par les déclarations internationales plus récentes comme la Déclaration de Paris, etc. On sait toutefois que le climat en la matière est évolutif et qu'on peut avoir demain d'autres déclarations et d'autres principes. Mais je pense que cela va mieux en le disant. Si l'on sent un peu partout un souhait de faire évoluer la loi, il ne s'agit pas de la changer de façon radicale mais de la faire évoluer pour l'adapter au contexte actuel. Cette loi a tout de même presque une dizaine d'années. On sait que ce domaine est très évolutif. Je pense que le moment est venu.

Vous dites qu'il faut associer à la réflexion l'exécutif, le législatif et tous les secteurs.

J'ai tendance à vous dire que le législatif est quand même élu. Je me sens tout autant représentatif des différents secteurs de la population en général que des ONG. Je crois que nous sommes capables d'intégrer tous ces éléments. D'ailleurs, nous organisons ces auditions afin d'écouter les uns et les autres pour en tirer profit et ensuite essayer de réaliser le meilleur instrument législatif possible. Le canal intéressant est celui du Parlement, en dialogue avec l'exécutif.

01.10 Dirk Van der Maelen (sp.a+Vl.Pro): Mijnheer de voorzitter, ik zal beginnen met het rapport van de bijzondere evaluator. In het punt D van het rapport staat volgens mij een aantal belangrijke conclusies.

Een eerste conclusie – die trouwens, als ik het goed begrepen heb, gedeeld wordt door de vertegenwoordiger van DAC – luidt dat er geen fundamentele contradictie is tussen de wet en de huidige paradigma en instrumenten in de ontwikkelingssector. Ik denk dat dat voor ons een geruststellende vaststelling is. Ik meen ook gehoord te hebben dat slechts een paar landen een soort van basiswet hebben, zoals onze wet van 1999. Die wet is er en ze blijft eigenlijk overeind. Wel wordt vastgesteld dat er geen hoge nood is om die wet aan te passen. Ik weet niet of het klopt, maar ik meen mij te herinneren dat ik in de krant gelezen heb dat onze huidige minister van Ontwikkelingssamenwerking een versnelling wil inzetten. In de krant verkondigde hij dat hij nog voor 15 juli die wet wil wijzigen. Dat staat volgens mij haaks op wat die studie aanbrengt, en trouwens ook op wat er leeft in de wereld van de ontwikkelingssamenwerking. Dat moet toch onderstreept worden. Ik zou willen oproepen dat niemand er zich toe laat verleiden om haastwerk te maken in dezen.

Ik onderschrijf volledig wat er staat op pagina 10, in punt D, “het nastreven van een consensus met betrekking tot de procedures voor een garantie van de stabiliteit”. De wet van 1999 is een wet die niet alleen gedragen werd door de partijen die toen tot de meerderheid behoorden, waaronder mijn partij. Ik weet dat wij onder meer in de commissie waar de problemen aangaande ABOS en de aanbevelingen werden behandeld, heel lang gediscussieerd hebben met de collega’s van de partijen die toen in de oppositie zaten, met de groene en de blauwe familie, als ik dat zo mag zeggen. Uiteindelijk zijn wij tot een brede consensus gekomen. De wet van 1999 was ook breed gedragen door al degenen die niet tot de officiële ontwikkelingssamenwerking behoorden. Dat is een belangrijke bondgenoot voor ons, de officiële politieke wereld, want helaas moeten wij vaststellen dat we nog niet aan die 0,7% zitten. Die extra politieke of buitenpolitieke partners hebben wij nodig om het maatschappelijk draagvlak nog meer te vergroten.

Ik wil benadrukken dat ik het volledig eens ben met de conclusies die in het rapport van de externe evaluator staan.

Ik stel vast dat verder in punt D een aantal pijnpunten – misschien is dat woord te sterk – of mogelijke verbeterpunten staat. Wij moeten al die punten overlopen en in een eerste fase proberen om onder een zo breed mogelijke consensus vast te stellen waar wij het mee eens zijn en waaraan iets moet gedaan worden. Ik vind dat wij dan, opnieuw in zo breed mogelijk overleg, de richting moeten bepalen in dewelke wij wensen dat die verbeterpunten zouden aangepakt worden.

Ten tweede, ik vind het persoonlijk heel belangrijk dat wij de oefening zouden doen om niet alleen de DGOS-samenwerking – ik zal het nu zo noemen – proberen te vatten in onze wet. Reeds tientallen jaren vraagt men om coherentie en dat klinkt steeds luider. Helaas moeten wij al te vaak vaststellen dat, niet alleen in België maar ook in andere landen, er een internationaal ontwikkelingssamenwerkingsbeleid bestaat, maar dat andere departementen van dezelfde Staat in andere fora andere neigingen en andere houdingen aannemen en dat men zo een botsing heeft van het beleid.

Sommige aanwezigen weten het misschien beter, maar ik meen dat de DGOS-portefeuille tussen 60% en 70% bedraagt. Een belangrijk departement is het ministerie van Financiën dat ons land vertegenwoordigt bij de Wereldbank, bij het IMF en op andere fora en er is ook de handel op Europees niveau.

Voor mijzelf en voor mijn fractie is een van de belangrijke punten dat wij dat meenemen, proberen mee te nemen om dan als een van de eerste landen erin te slagen een wet te hebben die de basisregels opneemt voor onze internationale samenwerking, niet alleen voor DGOS, maar ook voor andere grote departementen.

Ten derde, de manier waarop het Overlevingsfonds in de jaren ’90 werkte, is voor degenen die aan de wet van 1999 hebben gewerkt steeds een zeer grote inspiratiebron geweest. Ik heb het Overlevingsfonds altijd beschouwd en samengevat als het laboratorium van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Daar werd geëxperimenteerd met nieuwe ideeën. Alles wat in de wet van 1999 zit omtrent concentratie, specialisatie, empowerment, capacity building, kwam allemaal van de projecten die door het Overlevingsfonds werden uitgevoerd en van de manier waarop deze werden uitgevoerd. Zij zitten in de spits. Zij werkten zeer uitgesproken samen met multilaterale organisaties en ngo’s. Dat was een soort van laboratorium waar nieuwe internationale ideeën en ideeën uit de derdewereldbewegingen werden samengebracht.

Dat is de reden waarom wij in 1999 hebben gezegd dat wij het Overlevingsfonds niet in een stramien van een wet wilden steken. Wij wilden blijven experimenteren en blijven meedoen aan experimenteren. De wet op het Overlevingsfonds moet binnenkort echter worden verlengd. Daar biedt zich misschien een kans, mijnheer Standaert, om daaraan op een aantal punten te sleutelen. Klopt het dat wij de wet in 2009 moeten herzien?

(…): Ja.

01.11 Dirk Van der Maelen (sp.a+Vl.Pro): Dat is de gelegenheid om ook even naar de wet van 2009 te kijken.

Het is goed dat het DAC hier is. De ervaring heeft ons geleerd dat het DAC een heel open en goed laboratorium is waar veel nieuwe en goede ideeën samenkomen. Ik weet niet of er nog andere documenten zijn die de vertegenwoordiger van het DAC ons zou kunnen aanbevelen om te zien wat de nieuwe trends en bewegingen zijn.

Ik sluit mij volledig aan bij wat in het rapport van de bijzondere evaluatie staat. Wij moeten ons wel bewust zijn van het feit dat wij in onze wet niet te detaillistisch mogen zijn. Wij moeten de grote lijnen aangeven, maar voor de rest moeten wij de mogelijkheid laten dat nieuwe trends en ontwikkelingen in een eerste fase kunnen worden opgepikt door de uitvoerders van het beleid. Als wetgevers, die alleen met de grote lijnen bezig zijn, kunnen wij dat evalueren en als blijkt dat dit blijvend is, kunnen wij dit later opnieuw herwerken als een van de basisprincipes in onze samenwerking.

01.12 Olga Zrihen, sénatrice (PS): Monsieur le président, je souhaite tout d'abord remercier tous les intervenants de ce matin; ils nous ont donné à la fois une vision globale et une série de perspectives du travail qui devrait nous attendre.

Il est incontestable que, dix ans plus tard, nous sommes confrontés à une toute nouvelle orientation dans la coopération au développement, que ce soit grâce à la situation internationale, en pleine évolution, mais aussi parce que ce dispositif de coopération dispose aujourd'hui de nouveaux partenaires, qui arrivent avec de toutes nouvelles mesures, une nouvelle conception de ce qu'est à leurs yeux la coopération au développement et surtout de tout nouveaux moyens.

La part que nous avons commence à devenir de plus en plus congrue, même si elle peut être importante et si elle nous place correctement dans certaines listes. Quoi qu'il en soit, j'ai envie de dire suivant mon expérience que le rapport de forces financier me paraît fort inégal et risque de nous mettre en difficulté par rapport à toutes nos bonnes intentions.

Il me semble qu'encore plus qu'avant, nous avons une obligation de résultats concrets, évaluables et perceptibles. Voilà pourquoi il me semble que ce que j'ai entendu quant au Fonds de Survie, que ce soit sa capacité et sa volonté de concentration, de spécialisation, de renforcement des pouvoirs locaux et, surtout, cette grande écoute, me paraît extrêmement important.

Enfin, c'est la première fois que j'entends que la donnée "temps" est intégrée correctement, me semble-t-il, dans les propositions faites. Contrairement à d'autres, lorsque les résultats sont bons, on continue; dans certains endroits, lorsque les résultats sont bons, on s'arrête, ce qui pourrait être paradoxal.

Je pense aussi qu'il nous faut intégrer de nouvelles obligations de gouvernance mondiale, que ce soit la transparence, la coordination, la synergie. Le concept antérieur d'un pays face à un pays, un gouvernement face à un gouvernement n'a plus tellement de sens face à cette obligation de résultats. Cette obligation de résultats porte non seulement sur le pays, mais aussi sur un dispositif mondial d'organisation. En effet, on parle de sécurité alimentaire, on parlera de souveraineté alimentaire: là, il n'y a plus de simples rapports bilatéraux extraits d'un contexte, mais aussi un tissage économique fondamental qui nous oblige, qui nous condamne à réaliser ce travail.

Par ailleurs, la coordination entre l'administration et les partenaires de terrain doit être renforcée, dans le sens où ce ne sera pas avec des règles et des principes que nous obtiendrons le meilleur travail sur le terrain. Les partenaires de terrain doivent pouvoir adhérer à une vision globale, à un projet. Ils doivent trouver une place qui corresponde vraiment au travail qu'ils font et surtout à la capacité qu'ils ont de nous donner les informations les plus pertinentes, les plus adéquates et les plus pragmatiques. Ils sont, selon moi, à la fois nos indicateurs et les meilleurs relais que nous puissions avoir. On peut – et on le sait – faire toutes les propositions que l'on veut au niveau des administrations; il faut malheureusement constater que l'exécution n'est pas toujours celle que l'on voudrait et le résultat n'est pas toujours celui que l'on attendait.

Il me semble également qu'il faut aller de l'avant, d'abord parce que de toutes nouvelles propositions sont arrivées dans le champ international, mais aussi parce que nous devons avoir une conception beaucoup plus large, beaucoup plus flexible dans laquelle le volet humanitaire ne peut être exclu. À la limite, pourquoi devrions-nous nous occuper de tout un pays alors que nous savons de manière très précise que, dans le cadre de certains points particuliers, nous pouvons amener une véritable expertise et une compétence. Nous pouvons d'ailleurs donner l'exemple du Congo pour lequel il existe déjà quelques initiatives.

Il ne faut pas non plus confondre vitesse et précipitation. Il y a une loi qui date de dix ans. La nouvelle loi qui pourrait être élaborée devra tenir compte de nouvelles données, mais elle devra aussi – et j'insiste ce point – traiter de l'adhésion. Si on travaille uniquement sur les obligations et les impositions, on risque de se trouver face à des situations sur le terrain, du type de celles que nous connaissons aujourd'hui. Ainsi une décision est prise à un certain moment pour ne plus y adhérer ensuite et, un ou deux ans plus tard, on se retrouve avec des intervenants sur le terrain qui n'ont plus aucune légitimité. Cela fait plus de tort – me semble-t-il – à la validité de notre travail qu'au reste.

J'en arrive maintenant à plusieurs points très précis.

Il y a d'abord le microcrédit qui est pour nous un sujet de travail depuis des années. Il semble que ce soit un enjeu, tant sur le terrain que sur la manière dont nous pouvons le soutenir et le développer. Le dialogue ne s'est pas noué de la manière la plus correcte.

Il en va de même pour l'économie sociale. Il s'agit d'un des aspects les plus évoqués lorsque des partenariats sont négociés. Faut-il le développer comme un secteur propre ou comme un secteur privé? J'ai quelques doutes en ce qui concerne la deuxième branche de l'alternative.

Pour les "fonds vautours", nous sommes évidemment très fiers d'avoir été à l'initiative de ce texte. Les ONG ne sont pas responsables du problème. Je pense plutôt que l'intervention de nouveaux partenaires doit être mise en cause.

Enfin, j'approuve largement la conclusion de l'évaluateur. En effet, il ne faut pas que la mise à exécution des décisions prenne trop de temps, même s'il importe de ne pas confondre vitesse et précipitation. Je ne suis pas sûre qu'une gestion axée sur des résultats serait problématique. Nous vivons de plus en plus dans une culture fondée sur l'utilité et le caractère opérationnel des acteurs. Que ce ne soit pas un critère de sélection systématique me semble important, car les résultats dépendent de nombreux facteurs incontrôlables. Néanmoins, j'estime que nous devons présenter une évaluation aux pays qui nous accueillent et où nous travaillons. Et nous devons la réaliser avec eux, car l'évaluation ne doit pas seulement être opérée par celui qui donne – ce serait dommage –, mais doit aussi se concevoir avec le pays partenaire. C'est peut-être une manière d'accomplir un travail de responsabilité et d'augmentation des capacités. En dépit des résistances, il me semble nécessaire d'imaginer un nouveau dispositif légal.

Georges Dallemagne, président: Il est 12.16 heures. Je vous propose de vous concentrer essentiellement sur les questions, car nous débattrons entre nous de la loi ultérieurement. De la sorte, nous pourrons entendre les autres orateurs de la matinée.

01.13 Fouad Lahssaini (Ecolo-Groen!): Monsieur le président, je voudrais également remercier vivement les différents intervenants. Leur travail nous permet de prendre la distance nécessaire pour pouvoir travailler sur l'évaluation de la loi de 1999.

Une des conclusions à laquelle au moins deux des intervenants arrivent est de dire que cette loi est moderne, qu'elle a une vision à moyen et long termes et qu'il n'y a pas d'urgence à la modifier. En d'autres termes, cela signifie qu'il faut que nous évitions, dès qu'il y a un nouveau ministre, de nous lancer dans une nouvelle évaluation ou dans une nouvelle loi. Nous devrons demander au ministre actuel qu'il attende le travail d'évaluation réalisé au Parlement, organe représentatif. Il ne faut pas mettre en route un processus avant d'avoir compris vers quoi nous voulons aller. On ne peut annoncer d'emblée que nous allons modifier la loi de 1999 alors qu'elle commence à peine à donner ses effets sur le terrain. Il aura fallu une dizaine d'années pour qu'un ensemble de partenaires et d'acteurs mettent en place cette loi sur le terrain.

Si on peut tirer une première leçon de ces différentes interventions, c'est de dire "wait and see": voyons d'abord ce que nous renvoient les différents acteurs, en particulier les évaluations. Si on prône les résultats et l'efficacité et que nous mettons de côté ces processus tout en se lançant dans des effets d'annonce ou des changements de lois sans prendre un minimum de précautions, je pense que nous risquons d'ouvrir une boîte de Pandore mais aussi de commettre des erreurs.

Il est aussi important de rappeler que, dans la loi actuelle, il existe un certain nombre de mécanismes qui permettent de corriger le tir, justement parce que cette loi est suffisamment large et prévoyante. À chaque législature, elle donne les moyens au ministre compétent d’annoncer une autre stratégie et de la modifier en cours de législature, à condition qu’il l’explique devant le parlement. Il serait utile de le dire clairement à notre exécutif.

La loi prévoit effectivement les délais et les périodes de sa propre réévaluation et de son réajustement. Nous disposons donc de suffisamment d’informations pour savoir à quel moment nous pouvons apporter des modifications voire tout changer. Nous, parlementaires, qui devrons à un moment donné nous prononcer sur cette question, devons garder à l’esprit ce qui existe dans cette loi. Selon moi, de nombreuses choses doivent encore être expliquées. Je remercie d’ailleurs l’évaluateur spécial car sa présentation nous ouvre les yeux à ce niveau.

Comment peut-on harmoniser la complémentarité, que recommande l’OCDE et vers laquelle nous allons tous? Il ne suffit pas de s’interroger sur les besoins des pays du Sud et les compétences des pays du Nord? Il ne suffit pas de mettre cela en complémentarité. Ce sont tout d’abord des intérêts stratégiques ou des liens historiques qui nous décident à nous engager dans certaines zones. Considérons la situation actuelle au Congo, ne serait-ce que la crise que nous traversons actuellement. Une des premières conséquences, même avant la crise, c’est que nous éprouvons des difficultés à réduire la dette vis-à-vis du Congo et, du fait de cette crise, nous aurons encore plus de mal à l’inscrire dans les prochains programmes. Cela risque de ralentir un certain nombre de travaux mais aussi de remettre en question l’investissement belge dans ce pays.

Nous voulons rendre la coopération plus efficace, plus visible et plus claire mais quels garde-fous avons-nous pour pouvoir corriger les tirs ou, en tout cas, pour ne plus commettre les erreurs actuelles, à savoir tout mettre dans un même panier, ce contre quoi les évaluateurs nous mettent en garde?

Enfin, les diverses interventions nous ont présenté la vision des pays donateurs et des institutions donatrices mais je n'ai pas entendu l'avis des pays concernés et encore moins celui de l'Union africaine. Ne serait-il pas temps de discuter avec des institutions comme celle-là qui ont une vision plus globale et qui peuvent nous aider dans ce ciblage de l'aide, dans sa répartition et nous éviter de retomber dans des erreurs que nous sommes encore en train de commettre, en particulier ces derniers jours?

01.14 Herman De Croo (Open Vld): Mijnheer de voorzitter, ik was te laat, omdat ik een begrafenis moest bijwonen. Ik verontschuldig mij bij de sprekers. Ik heb vernomen dat op het niveau van de OESO een strategische groep is samengesteld die globaal nadenkt. De OESO-landen zorgen voor ongeveer 90% van de ontwikkelingssamenwerking in de wereld. Het zijn natuurlijk ook de belangrijkste landen. Het zou nuttig zijn dat wat wij hier doen, ook een bijdrage is tot het strategisch, supranationaal herijken van de ontwikkelingssamenwerking. Die werkgroep werd opgestart. Ik heb de eer daarvan lid te zijn. Ik kan dus ook een medium zijn tussen wat jullie doen en wat daar kan gebeuren.

01.15 Sabine de Bethune, senator (CD&V - N-VA): Mijnheer de voorzitter, ik behoor tot degenen – mijn partij ook – die vinden dat de wet van 1999 vrij behoorlijk is. Wij zullen zeer behoedzaam zijn om die te amenderen. Collega Van der Maelen is vertrokken, maar ik kan mij niet voorstellen dat de bevoegde minister de conclusies van het Parlement niet zal afwachten om een voorstel tot amendering van de wet te formuleren. Als hij dat zou doen, dan zou dat alleszins…

01.16 Herman De Croo (Open Vld): (…)

01.17 Sabine de Bethune, senator (CD&V - N-VA): …niet in de lijn van onze verwachtingen liggen. Laten we geen intentieproces maken. Ik neem aan dat hij zich correct zal gedragen ten opzichte van het Parlement.

Ik kom tot mijn tweede punt. Ik heb met belangstelling geluisterd naar de conclusies van de studie van de bijzondere evaluator en zijn ploeg. Ze zijn niet verrassend, maar ze geven een zekere stabiliteit aan onze gedachtewisseling. Het is een redelijke analyse. Maar wat ik mis, zowel in het werk van de bijzondere evaluator als in ons werk, is de rechtsvergelijking, de internationale dimensie. Ik verwijs ook naar hetgeen collega De Croo zei. U bent niet op zoek gegaan naar internationale good practices. Wij hebben het ook niet gedaan. Ik heb net de interventie van de vertegenwoordiger van de OESO gemist, maar hij heeft niet meer dan 10 minuten gesproken. Als internationale inbreng in deze urenlange evaluatie is dat een beetje mager.

Ik zou graag hebben dat wij een paar mensen zouden horen op basis van good practices in andere landen. Er zijn weinig landen die een wet hebben, maar er zijn wel landen die concrete wettelijke maatregelen hebben die in deze discussie relevant zouden kunnen zijn. Ik heb er een paar gevonden. Ik zal ze nu niet inbrengen. Het zou ons vandaag te ver leiden, maar er zijn zeer relevante good practices, die in ieder geval in de aanbevelingen van mijn partij geformuleerd zullen worden.

We zouden het kunnen versterken door samen daarop in te gaan.

Mijn derde punt is het volgende. Ik hoor iedereen zeggen dat de wet moet worden geactualiseerd op basis van de jongste inzichten van de Verklaring van Parijs inzake coherentie en nieuwe hulpmodaliteiten.

Er is inderdaad een nieuwe trend, maar niemand zegt wat men aan de wet moet verbeteren. Wat moet er veranderen in de wet? Waar moeten we die wettelijke garantie bieden? Dat is volgens mij precies de inzet van de oefening.

Ik heb de minister ook niet duidelijk gehoord. Zijn beurt komt echter nog en we wachten op zijn ontwerp, althans op dit punt.

In Accra zal de Verklaring van Parijs in het najaar worden geactualiseerd. Moeten we niet wachten op de uitkomst van die conferentie vooraleer we ons wetgevend werk afronden? Ik hoor heel veel kritiek op de Verklaring van Parijs. We moeten iets dat over twee maanden misschien met een internationale consensus zal worden bijgestuurd, niet beschouwen als een fetisj. Dat is een vraag die ik stel.

Ik hoor dat de bevoegde minister van plan is om veel meer dan vroeger een beroep te doen op nieuwe hulpmodaliteiten, zoals budgethulp en gedelegeerde hulp. Wettelijk kan dat vandaag perfect, tot op zekere hoogte.

Er is echter geen parlementair debat geweest om daarvoor een draagvlak te creëren, noch over de modaliteiten om dat toe te passen. Ik weet dat de administratieve documenten bestaan. Het gebeurt dus niet in een reglementair vacuüm, maar wel in een parlementair vacuüm.

Wanneer u mij vraagt waaraan wettelijke aanvullingen moeten gebeuren, zeg ik aan de manier waarop we die nieuwe hulpmodaliteiten gebruiken. Ook daaromtrent hebben we tot nu toe heel weinig input gehad, vandaar dat ik de vraag heb gesteld aan de professor van de universiteit Antwerpen die hier een paar weken geleden is geweest. Hij antwoordde mij toen dat ik de website moest raadplegen, omdat hij geen tijd had om het mij uit te leggen. Er werd daarover een studiedag georganiseerd en alles staat op de website van de universiteit.

Ik denk dat we daarover grondig moeten nadenken. Als we budgethulp willen gebruiken, hoe zullen we dat doen en wat is de terugkoppeling naar het Parlement? Ik hoor zeggen dat Scandinavische landen, die die middelen al jaren gebruiken, nu worden geconfronteerd met “witte olifanten” en dat er daar nu wel een grondige parlementaire controle is op het gebruik van die hulpinstrumenten.

Laten we niet opnieuw het warm water uitvinden. Ik stel voor dat wij van meet af aan die wettelijke bakens uittekenen. Ik wou die vraag stellen aan de vertegenwoordiger van de OESO, die echter vetrokken is. Ik weet niet of de andere experts aan de tafel een hint kunnen geven. Het is voor mij immers een reden tot bezorgdheid.

Ik ga niet in op de microkredieten. Ik zou van alles kunnen zeggen, maar ik heb de presentatie niet gehoord. Dat zal voor later zijn.

01.18 Els Van Hoof, senator (CD&V - N-VA): Mijnheer de voorzitter, ik dank de sprekers voor hun interessante betogen. Ik sluit mij aan bij vele opmerkingen van collega Sabine de Bethune. Ik meen dat, als wij de wet herzien, de rode draad of het leidmotief moet zijn dat de impact van onze hulp vergroot. Alleen met het oog op het verhogen van de efficiëntie en de coherentie van onze hulp moeten alle voorstellen afgewogen worden. Zo niet, meen ik, is een herziening niet fundamenteel nodig.

Wij bekijken het vaak vanuit het oogpunt van de donor. De vraag is: wat is de absorptiecapaciteit van de partnerlanden. Hoe evalueren zij onze geconcentreerde hulp tot de dag van vandaag?

We stellen vast dat in veel populaire landen, bijvoorbeeld Mozambique, de donoren elkaar voor de voeten lopen. Hoe kunnen die landen dat beheren? Slagen zij er nog in met hun administratie heel die zaak te beheren?

Dat brengt ons bij de vraag hoe men beter kan samenwerken, ook in de Europese Unie, en of we niet moeten werken met beherende landen die in gesprek gaan met die partnerlanden. Het moet voor hen heel moeilijk zijn om met verschillende manieren van samenwerking geconfronteerd te worden en dat allemaal op te vangen in wat men noemt ontwikkelingslanden.

Men moet daar ook aan nieuwe modellen denken, zonder dat men zich daarom direct moet uitspreken voor budgethulp. Zoals collega de Bethune stelt, zijn daar immers negatieve elementen aan, die in de Scandinavische landen naar voren worden geschoven. Dat neemt echter niet weg dat we wel beter kunnen samenwerken binnen de Europese Unie om in gesprek te gaan en samen te werken met de partnerlanden. De absorptiecapaciteit van de partnerlanden zou toch een element moeten zijn van de nieuwe wet.

Een tweede element zijn de indirecte actoren. Ik hoor dikwijls dat zij meegesleurd worden in die geografische concentratie. Persoonlijk ben ik daar geen voorstander van. Ngo’s hebben een andere rol en een andere ingangspoort in verschillende landen. De rol van de ngo’s moet duidelijker worden beschreven in de wet. Zij werken met basisbewegingen in die landen. Ze werken in landen waar de basisbewegingen niet worden gesteund door de overheid. In die zin hebben zij een andere, complementaire rol te vervullen, die niet kan worden opgenomen door de directe bilaterale samenwerking. Ze betekenen dus wel een duidelijke meerwaarde in de ontwikkelingshulp. Die moet ook duidelijk tot uiting komen in de wet. Zij werken veel in landen waar België niet actief is. Dat is ook geen probleem. Ze kunnen daar een soort ambassadeur en ankerpunt zijn voor ons land. Men mag geen nieuwe omwenteling creëren bij de indirecte actoren. Men moet niet benadrukken dat ze zich geografisch moeten concentreren in de landen waarmee België mee moet samenwerken.

Ik hoor toch ook dat elementen die de heer de Crombrugghe aanhaalt, in die richting pleiten.

Georges Dallemagne, président: À titre personnel, je ferai quelques commentaires et je remercierai tout d'abord nos orateurs. Je parlerai d'abord du rapport de l'évaluateur spécial et des consultantes, dont beaucoup d'éléments sont intéressants. Je regrette qu'on ne soit pas allé chercher davantage l'inspiration ailleurs, qu'on ne se soit pas livré à des comparaisons sur les canaux d'utilisation de l'aide, sur les volumes, sur la concentration géographique ou sectorielle, qu'on ne soit pas allé voir ce qui se fait, ce qui se dit ailleurs. C'était peut-être en dehors du sujet de l'évaluation de la loi mais l'un des grands éléments apparaissant peu dans notre loi, comme l'a souligné M. de Milly; c'est que la coopération est l'affaire du monde et de la communauté internationale aujourd'hui et beaucoup moins celle de chacun des États pris séparément. Il existe une série d'accords, de liens et de conventions internationales qui nous poussent à aller tous ensemble de l'avant.

Il aurait été intéressant de se livrer à ces comparaisons et c'est peut-être encore possible dans le cadre du rapport final, ainsi que l'inclusion de données chiffrées, notamment sur les évolutions à l'intérieur des trois grands canaux classiques de la coopération. Depuis l'introduction de la loi ou dans la dernière décennie, comment ont-ils évolué? On dit souvent que la Belgique possède un secteur de coopération indirecte plus important que dans d'autres pays: s'est-il renforcé? La coopération bilatérale s'est-elle renforcée? La CTB étant née à peu près au même moment, il eut été intéressant de mesurer l'impact de certains outils sur les canaux préférentiels de coopération.

Un autre élément difficile qui apparaît également peu est la question des résultats de notre coopération.

La plus-value d'une loi est, on l'espère, de renforcer l'impact, le résultat, l'efficacité de la coopération.

En quoi la coopération d'aujourd'hui est-elle de meilleure qualité que celle d'hier? Toute une série d'éléments existaient pour la rendre meilleure – la concentration, etc. – mais est-ce le cas? A-t-on atteint les résultats espérés?

Il y a aussi toute une série d'autres éléments qui ont déjà été cités, comme l'administration de la coopération qui est parfois effectivement excessivement lourde aujourd'hui et qui pèse terriblement sur la mise en œuvre de la coopération.

On a l'impression aujourd'hui que les comptables et les juristes ont bien plus de poids dans la coopération que les techniciens, ingénieurs ou les médecins. En outre, on demande de plus en plus aux ingénieurs, aux médecins et autres d'être, avant tout, des comptables plutôt que se consacrer à leur domaine de spécialisation. C'est une réflexion importante.

On a également évoqué l'importance d'associer les pays et les partenaires du sud dans l'exercice de l'évaluation. Je pense que c'est effectivement intéressant. On pourrait même réfléchir à la question de savoir dans quelle mesure on pourrait avoir ce dialogue pour la construction de la politique de coopération.

Par ailleurs, je connaissais le Fonds de Survie. Je n'ai donc pas beaucoup de questions à ce sujet. Nous avions déjà eu certains débats à l'occasion de la mise en place du groupe de travail sur le Fonds de Survie.

En ce qui concerne l'OCDE, je trouve qu'il est intéressant de voir que cette institution est en train, sans en avoir l'air, de nous enjoindre à avoir plus de flexibilité par rapport à ses règles car elles sont déjà en train d'évoluer. Ils nous suggèrent de ne pas être trop carrés quand on parle de concentration car le problème de la concentration bilatérale ne se pose pas pour nous, d'autant plus que nous envisageons d'augmenter le volume de la coopération. Ce n'est pas le moment d'être trop rigides en la matière.

Puis, sur la question de la concentration sectorielle, il nous dit de faire attention aux secteurs orphelins qui risquent d'être créés parce que tout le monde ira vers les mêmes secteurs.

Il nous dit aussi que le problème est peut-être moins la concentration que la fragmentation. Pour lui, la fragmentation est un domaine que l'on n'examine pas suffisamment, et surtout la fragmentation au niveau belge. En effet, tout le monde aujourd'hui fait sa coopération et c'est de bon ton. Tout le monde: les communes, les provinces, les Régions, les Communautés, l'État fédéral, tout le monde a sa coopération et on l'encourage. Chacun d'entre nous, qui avons peut-être siégé dans un conseil communal, est très fier d'afficher une coopération communale. Je trouve que cela mériterait une réflexion.

Un élément vraiment intéressant, amené par M. de Milly, est l'idée d'un code de bonne conduite interne à la Belgique, entre tous les acteurs de la coopération. Il serait non contraignant, car ce ne serait pas une loi, une obligation, mais chacun, à son niveau de coopération, observerait les quelques principes sur lesquels on se serait mis d'accord. On n'empêchera pas les gens de faire de la coopération à tous les niveaux de pouvoir ou via la société civile. Voilà qui constitue une piste intéressante sur laquelle nous devrions travailler: un code de bonne conduite interne à la Belgique.

Pour le reste, j'ai trouvé intéressante la réflexion de M. de Milly sur notre loi qui est étonnamment moderne. Effectivement, à la relire, on se rend compte qu'elle a beaucoup de qualités. Cependant, ajoute-t-il d'emblée, et j'estime que c'est un grand défaut – je répondrai peut-être ensuite à la question de Sabine de Bethune –, l'ancrage international de notre coopération est très très faible. En effet, on ne précise pas d'emblée à quel point nous partageons un objectif collectif de la communauté internationale et que nous répondons à des engagements internationaux ou à des objectifs internationaux et avec des indicateurs communs. C'est un des éléments vraiment importants qui manquent dans notre coopération.

J'en resterai là étant donné l'heure. Cependant, j'aimerais vous donner l'occasion de conclure ou de donner quelques mots de réponse.

01.19 Dominique de Crombrugghe de Looringhe: Monsieur le président, je vous remercie. Avant tout, il nous faut excuser M. de Milly qui devait repartir pour Paris et avait un train à prendre. Si je peux, dans une certaine mesure, répondre à certains points qu'il a exposés, j'essaierai de le faire.

Cela dit, je voudrais recadrer le contexte de l'évaluation. Plusieurs sollicitations tout à fait pertinentes sont intervenues ici, notamment en ce qui concerne le benchmarking, une ouverture vers l'extérieur pour comparer ce qui se fait en Belgique et ailleurs.

Je vous rappelle que nous avons écrit les termes de référence d'une évaluation plus ou moins en phase avec le travail du Parlement, ce qui nous a imposé un certain rythme. Nous avons donc voulu nous tenir du mieux possible à ce rythme, ce qui nous a imposé certaines limites. En fait, nous avons demandé à nos consultants d'examiner la loi belge, de voir dans quelle mesure cette loi était encore compatible avec le contexte international de désengagement pris par la Belgique depuis 1999 et de vérifier si des améliorations étaient possibles.

Jusqu'à présent, les consultants ne nous ont remis que des conclusions provisoires. La discussion que nous venons d'avoir nourrira le travail qui va amener le rapport final qui sera plus étayé, plus argumenté.

Vous avez demandé plus de chiffres. Il est clair que des données statistiques apparaîtront dans le rapport final. À ce propos, je vous rappelle qu'il y a déjà les données du CAD et celles qui figurent dans l'évaluation menée sur la coopération bilatérale directe. Et, je le répète, vous en aurez encore dans le rapport que j'espère avoir le plaisir de vous soumettre très prochainement.

Je crois pouvoir dire que le travail réalisé par les évaluateurs répond assez bien à nos attentes dans la mesure où la structure de la loi a été bien épluchée. Ils ont attiré l'attention sur un certain nombre de points. En fait, un guide de questionnement vous est donné. Les évaluateurs ne se sont pas substitués à vous. Ils n'ont pas fait votre travail qui est d'estimer si certains points de la loi doivent être amendés. Les questions sont ouvertes. Et les points qui méritent de faire l'objet d'une réflexion sont mentionnés dans le travail. C'est l'apport essentiel que nous pouvons faire ici aujourd'hui.

Nous allons voir de notre côté dans quelle mesure nous pouvons faire, à votre demande, un petit travail complémentaire de "benchmarking". On ferait une comparaison des législations suisse, autrichienne – encore que cette législation est très détaillée et s'éloigne donc assez fort de ce que nous verrions ici comme orientation générale, telle la création d'une loi-cadre qui engloberait l'ensemble de la coopération – et espagnole.

En ce qui concerne la cohérence des politiques, il existe une réglementation en Suède qui vaudrait peut-être la peine d'être étudiée. Nous allons essayer de l'envisager mais ce sera un exercice qui débordera de cette évaluation-ci.

Par ailleurs, je ne pense pas que la loi de 1999 constitue un obstacle au développement de la coopération belge. C'est un peu ce que l'évaluation nous donne comme analyse.

Cela ne ressort peut-être pas de l'évaluation mais s'il y a un problème au niveau de la coopération – c'est ce que nous disent nos représentants lorsqu'ils comparent leurs propres situations à celle de leurs collègues étrangers – c'est parce que nous avons une administration encore très centralisée. L'obstacle à la décentralisation n'est pas dans la loi mais dans la réglementation générale sur l'administration des finances publiques du pays. Cela déborde très largement du cadre de la coopération.

Si le Parlement souhaitait avoir plus de renseignements sur des coopérations qui fonctionnent de façon plus décentralisée et qui pourraient éventuellement apporter des éléments nouveaux à la coopération belge, cela nous imposerait un travail de recherche plus approfondi sur les réglementations en matière de finances publiques de pays comme les Pays-Bas ou la Suède où les systèmes sont plus flexibles.

En ce qui concerne les choix stratégiques, les évaluateurs vous donnent des pistes tout en ne limitant rien. La question doit être posée. On a vu que la loi, telle qu'elle est conçue actuellement, avait, pour une série d'aspects tels la concentration géographique ou l'utilisation de concentrations thématiques, développé certains critères de sélection dont on a remarqué qu'ils n'ont pas du tout été utilisés. Ce n'était pas les vrais critères et ce sont donc des critères politiques d'une autre nature, qui n'ont pas de lien direct avec la coopération au développement au sens propre mais plutôt avec les relations internationales de la Belgique. Je pense qu'il faut retenir cela également.

En ce qui concerne les domaines dans lesquels la Belgique peut développer les compétences d'une intervention, dans la mesure où nous réduirions le nombre de secteurs d'intervention, je crois qu'il est important de se rappeler que l'expertise dans un domaine donné n'est pas permanente. L'expertise est une chose qui se cultive au jour le jour avec des institutions, universités ou centres de recherche, qui permettent d'améliorer la compétence en Belgique et d'avoir un feedback du terrain dans ces domaines.

Il y a également certaines limites. Je pense que la situation actuelle du Congo montre que, dans certains cas, nous avons nos limites, par exemple en ce qui concerne une intervention de la Belgique en matière de gouvernance. Mais cela ne veut pas dire que nous ne pourrions pas être plus actifs en matière de gouvernance à un échelon décentralisé dans ces pays. Je livre cela à votre réflexion. Je vous remercie.

Georges Dallemagne, président: Ceci met fin à nos travaux. Je vous rappelle qu'il nous reste une réunion la semaine prochaine, mardi à 10.00 heures, avec des représentants du secteur privé.

La réunion publique de commission est levée à 12.47 heures.

De openbare commissievergadering wordt gesloten om 12.47 uur.